IV SAB/Wa 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta W. z wniosku P. K. z dnia [...] maja 2011 roku; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu; 4. wymierza Prezydentowi Miasta W. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. W piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. P. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położny przy ul. S. w W., oznaczony nr hip. [...]. Pełnomocnik skarżących wniósł o: 1. zobowiązanie Prezydenta W. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku; 2. zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. a w związku z rażącą przewlekłością (a także faktyczną bezczynnością organu) w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy - o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając pełnomocnik skarżącego przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wyjaśnił, iż w dniu 24 maja 2011 r. został skierowany wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę gruntu o powierzchni 415,62 sążni kwadratowych, czyli 1.591,93 m2 położoną w W. przy ulicy S., ozn. nr hip. [...] (obecnie nieruchomość jest położona w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ew. nr [...],[...] i [...] oraz nr [...]). Dnia 10 października 2011 roku do Prezydenta W. został skierowany wniosek o przyspieszenie wydania decyzji merytorycznej. W dniu 13 marca 2012 r. organ działając w trybie art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczył bardzo odległy dodatkowy termin załatwienia sprawy - 31 lipca 2012 r. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma organ nie wydał decyzji i nie zawiadomił nawet strony o przyczynach przekroczenia w/w terminu. Jak wskazał pełnomocnik skarżącego, na kolejne pisma pełnomocnika z dnia 30 sierpnia 2012 r. oraz 11 lutego 2013 r. organ nie odpowiedział. Dnia 8 kwietnia 2013 r. pełnomocnik złożył ponowny wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi Prezydent. W. wyznaczył kolejny termin rozpoznania sprawy na dzień 30 sierpnia 2013 r. W dniu 17 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od dnia otrzymania w/w postanowienia. Postanowienie Wojewody [...] doręczono pełnomocnikowi [...] czerwca 2014 r. Do dnia sporządzania niniejszego pisma, pomimo upływu ponad 5 miesięcy od doręczenia postanowienia Wojewody, a więc po przekroczeniu wyznaczonego terminu o ponad 2 miesiące, Prezydent W. nie wydał decyzji w niniejszej sprawie (wszczętej w maju 2011 roku). W ocenie pełnomocnika skarżącego, tego typu praktykę należy uznać za niedopuszczalną, a sytuację powyższą, jako w oczywisty sposób przeczącą zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz łamiącą ustalone w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a.). Pomimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy, nie została wydana decyzja merytoryczna, a Prezydent W. nie poinformował nawet Wnioskodawcy o przyczynie niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego stanowi to ewidentne naruszenie wszelkich przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy i stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Prezydent W. nie rozpatrując przedmiotowej sprawy pozostaje w bezczynności, która nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa. Jak nadmienił pełnomocnik skarżącego, tak rażąco przewlekłe działanie organu rodzi po stronie skarżącego szkodę, co może w przyszłości skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą urzędnika - lub osoby, której powierzono czynności urzędnicze w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł,, iż ww. nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Wyjaśnił, iż przed Prezydentem W. prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. S. zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Wskazał, iż do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest określenie daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością. Ze względu na złożony charakter postępowania w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Jak wskazał organ, w piśmie z dnia 20 marca 2015 r. pełnomocnik strony prowadzonych postępowań poinformowany został o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia 31 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta W. P. K. złożył bowiem zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na załatwienie sprawy. Odnosząc się do oceny dopuszczalności skargi należy zauważyć, że przewlekłość postępowania może być stwierdzona przez Sąd, niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w takiej sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). "Przewlekłość postępowania" jest pojęciem szerszym od "bezczynności organu". Możliwa jest sytuacja, w której organ pozostaje w bezczynności, niemniej nie można zarzucić prowadzonemu przez niego postępowaniu przewlekłości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2304/14 i z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2425/14, dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo). Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r.s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez Sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja przewlekłości. Wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu o powierzchni 415,62 sążni kwadratowych, czyli 1.591,93 m2 położoną w W. przy ulicy S., ozn. nr hip. [...] (obecnie nieruchomość jest położona w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ew. nr [...],[...] i [...] oraz nr [...]), która była objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) wpłynął do organu w dniu 1 czerwca 2011 r. (pismo skarżącego z dnia 24 maja 2011 r.) Z kolei 30 czerwca 2011 r. (przy piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r.) Ministerstwo Infrastruktury przekazało do Urzędu [...], po wykorzystaniu, akta dot. nieruchomości [...] położnej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Przedmiotowy wniosek został w dniu 10 października 2011 r. ponowiony żądaniem wydania decyzji merytorycznej. W piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r., skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W. (tj. na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność organu). Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. uwzględnił złożone zażalenie i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący trzy miesiące od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Jak wynika z prezentaty znajdującej się na wskazanym postanowieniu, wpłynęło ono na Kancelarię Urzędu [...] dnia 27 czerwca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że termin ten nie został dochowany, a sprawa do dnia rozpoznania skargi została zakończona. Analiza daty złożenia żądania oraz fakt niewydania dotychczas ani jednego merytorycznego orzeczenia w sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku P. K. z dnia 24 maja 2011 r. W związku z powyższym uznać należy, że powyższe skutkuje koniecznością zobowiązania organu przez Sąd do rozpoznania wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, w związku z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Kwalifikując przewlekłość prowadzenia postępowania, jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze, że sprawa nie została załatwiona pomimo uwzględnienia przez Wojewodę [...] zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Ustalone okoliczności uzasadniały także, w przekonaniu Sądu, wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art.149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego, w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny, której wysokość w kwocie 500 zł Sąd uznał za wystarczającą i spełniającą funkcję represyjną. Wysokość grzywny Sąd ustalił na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 12 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.