II GSK 2691/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Panek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 52/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. B. wniosła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Pl. Sz. Sz., celem uzyskania zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego o zwiększonej powierzchni. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., zarządca drogi odmówił stronie udzielenia zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadził w dniu 11 lipca 2014 r. oględziny, które wskazały, że we wskazanym na załączonej do wniosku mapie sytuacyjno - wysokościowej miejscu funkcjonuje jednostronny nośnik reklamowy, na podstawie wydanego skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego w trybie przepisu art.40 ustawy o drogach publicznych - decyzja z dnia 4 czerwca 2014 r., wydana w celu zajęcia pasa drogowego pod reklamę jednostronną o powierzchni 2,6 m2 (1,8m x 1,2m) na okres od dnia 15 czerwca 2014 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 15 września 2014 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Prezydent Miasta Sz., nie wyraził zgody na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 17,4 m2 w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Pl. Sz. Sz., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w Sz.. W uzasadnieniu organ wskazał, że określone we wniosku strony miejsce znajduje się bezpośrednio w obszarze skrzyżowania. Mając na uwadze tą okoliczność organ stwierdził, że znaczące zwiększenie powierzchni nośnika reklamowego, a więc "obiektu" wyróżniającego się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, aby przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, umieszczonego w obszarze skrzyżowania, w tak bliskiej odległości od krawędzi jezdni, wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji wymagającej większej ostrożności i koncentracji uwagi. Zauważył równie, że obok wskazanego miejsca znajdują się pionowe znaki drogowe "ustąp pierwszeństwa", "ruch okrężny" oraz "tramwaj". Wobec tego zwiększenie wymiarów nośnika reklamowego mogło wpłynąć negatywnie na czytelność organizacji ruchu, zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia znaku drogowego przez kierowcę (bez względu na jego treść i rodzaj) zaabsorbowanego treścią reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, był niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz.460). Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. W ocenie sądu, organ słusznie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że pl. Sz. Sz. jest skrzyżowaniem o ruchu okrężnym i znajduje się w samym centrum Sz., a także należy do skrzyżowań miasta charakteryzujących się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Pełni więc ważną rolę w układzie drogowym Sz.. Przed wnioskowanym nośnikiem reklamowym oraz tuż za nim, znajdują się znaki drogowe, których widoczność, po zwiększeniu powierzchni reklamy, zostanie w sposób wyraźny ograniczona - protokół oględzin z dnia 11.07.2014 r. Wobec tego za pozbawiony znamion dowolności, Sąd uznał, wyprowadzony przez organy wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów spowoduje, iż reklama ta może powodować dekoncentrację kierowców oraz ograniczenie widoczności oznakowania drogi, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego i przerzucenia na stronę ciężaru udowodnienia okoliczności, które uzasadniałyby umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego, Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywał, że odstępstwo od zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego w celu wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi może przyjąć swoiste domniemanie, że zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ciężar przedstawienia dowodów pozwalających na jego obalenie ciąży zaś na wnioskodawcy, który zainicjował postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogi. Sąd stwierdził, że przyjęcie takiego stanowiska w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 K.p.a. zaś zgromadzone w aktach sprawy dokumenty w sposób wystarczający wyjaśniały stan faktyczny. Przedstawione przez skarżącą fotografie oraz opisane w skardze przypadki nie obrazowały, zdaniem Sądu, sytuacji tożsamych z lokalizacją i wielkością nośnika w tej sprawie i nie mogły być uznane za potwierdzające nierówne traktowanie osób ubiegających się o zezwolenie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). M. B. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p. oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że dwustronny nośnik reklamowy skarżącej o łącznej powierzchni 17,4m2 w pasie drogi powiatowej pl. Sz. Sz. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w Sz. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygniecie, a ponadto na przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył, nie przekroczył granicy uznaniowości decyzji administracyjnej przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1493/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie, nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 40, art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. oraz art. 38 u.d.p. Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 3 u.p.d., poprzez przyjęcie, że dwustronny nośnik reklamowy spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest zasadny, a zakwestionowana interpretacja powyższego przepisu przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Błędna wykładnia prawa materialnego to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa. Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 omawianej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p. sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego czy też arbitralnego, za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 39 u.d.p. Na gruncie tego przepisu zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, aby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, że tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p., umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Istnienie zaś tych ostatnich z wymienionych zagrożeń zostało przyjęte w zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Jak już wspomniano, zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 u.d.p. pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 345/08). Konkludując należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym zawsze jest konieczne dokonywanie ustaleń, przy uwzględnieniu uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę, co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne - w przypadku reklam związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trzeba tutaj także zwrócić uwagę na przepis art. 43 ust. 2 u.d.p., w świetle którego umieszczanie w pasie drogowych urządzeń i dokonywanie czynności niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ma charakter wyjątkowy. Stąd generalny zakaz podejmowania takich działań, jeżeli tylko mogłyby m. in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2045/14). Z tego też względu, ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie znaczenie, jakie ma dla skarżącej umieszczenie nośnika reklamowego, jednakże decyzja o odstąpieniu od wymogu usytuowania obiektu reklamowego w przewidzianej od krawędzi drogi odległości, powinna zostać podjęta z uwzględnieniem także innych racji, jak w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego mieści się bowiem w ramach interesu społecznego, który organ powinien uwzględniać w procesie podejmowania decyzji. Z uwagi na omówione wyżej regulacje materialnoprawne - wyznaczające także zakres prowadzonego postępowania dowodowego - za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji odnośnie zakresu prowadzonego postępowania dowodowego zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego w celu wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste domniemanie, że zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ciężar przedstawienia dowodów pozwalających na jego obalenie ciąży zaś na wnioskodawcy, który zainicjował postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca żadnych takich szczególnych okoliczności wykazujących, że zamieszczenie reklamy nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego w toku postępowania nie przedstawiła. Nie można zatem było uznać, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Należy także w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie zastosowania przepisu art. 38 u.d.p. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tejże ustawy (1 października 1985 r.), bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Skarżąca nie wykazała, że w tej sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy. Funkcjonowanie w tym samym miejscu nośnika reklamowego (niewątpliwie później niż przed 1 października 1985 r.) o mniejszej powierzchni reklamowej nie uzasadnia zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.