II SA/Sz 52/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 1a oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie wyraził zgody M.B., prowadzącej działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo A., na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni [...] m2 w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że M.B. podaniem złożonym dnia [...] wniosła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego [...], celem uzyskania zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego o zwiększonej powierzchni. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku zarządca drogi decyzją z dnia [...], odmówił stronie udzielenia zezwolenia. Od powyższej decyzji M.B. odwołała się, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało zarządcy drogi do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] oględziny, w których M.B., mimo prawidłowego zawiadomienia, nie uczestniczyła. Przeprowadzone oględziny wykazały, iż we wskazanym na załączonej do wniosku mapie sytuacyjno - wysokościowej miejscu funkcjonuje jednostronny nośnik reklamowy, na podstawie wydanego M.B. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego w trybie przepisu art.40 ustawy o drogach publicznych - decyzja z dnia [...], znak: [...] wydana została w celu zajęcia pasa drogowego pod reklamę jednostronną o powierzchni [...] na okres [...] do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...]. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że wskazane we wniosku miejsce znajduje się bezpośrednio w obszarze skrzyżowania. Skrzyżowania to miejsca wyjątkowo niebezpieczne, na których przecinają się kierunki ruchu różnych pojazdów. Zbliżając się do każdego skrzyżowania kierujący pojazdami, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.), obowiązani są zachować szczególną ostrożność polegającą na zwiększeniu uwagi i dostosowaniu zachowania do warunków i sytuacji zmieniających się na drodze, w stopniu umożliwiającym odpowiednio szybkie reagowanie. Realizacja tego obowiązku wymaga przede wszystkim dostosowania prędkości do istniejących warunków i oceny (m. in. obserwacja zbliżających się pojazdów z innych kierunków dla ustalenia pierwszeństwa przejazdu, zajęcie odpowiedniego pasa ruchu ze względu na zamiar dalszej jazdy). Kierujący pojazdem musi mieć też dobrą widoczność (w tym widoczność znaków drogowych), aby ocenić sytuację na skrzyżowaniu i w jego najbliższym otoczeniu. Jest to warunek niezbędny do rozstrzygnięcia, który ze zbliżających się pojazdów posiada pierwszeństwo przejazdu. Mając powyższe na uwadze organu I instancji stwierdził, że znaczące zwiększenie powierzchni nośnika reklamowego, a więc "obiektu" wyróżniającego się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, umieszczonego w obszarze skrzyżowania, w tak bliskiej odległości od krawędzi jezdni, w konsekwencji wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji wymagającej większej ostrożności i koncentracji uwagi. Ponadto organ I instancji ustalił, iż obok wskazanego miejsca znajdują się pionowe znaki drogowe A-7 "ustąp pierwszeństwa", C-12 "ruch okrężny" oraz A-21 "tramwaj" stosowany bezpośrednio przed skrzyżowaniem torów z drogą. Zwiększenie wymiarów nośnika reklamowego, zdaniem Prezydenta Miasta, wpłynie negatywnie na czytelność organizacji ruchu, zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia znaku drogowego przez kierowcę (bez względu na jego treść i rodzaj) zaabsorbowanego treścią reklamy. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie zwiększenie powierzchni nośnika reklamowego we wskazanym przez M.B. miejscu zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego i z tego względu odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest w pełni uzasadniona i konieczna. Z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], nie zgodziła się M.B. i złożyła od niej odwołanie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanego nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że w jej ocenie wnioskowany do zamontowania nośnik reklamowy nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tego typu obiekty, są wpisane w krajobraz drogowy i znajdują się na terytorium całego miasta. Dodatkowo w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] znajduje się wiele podobnych obiektów reklamowych. Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; lokalizowanie tego typu obiektów następuje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Prowadzi to do wniosku, że organ I instancji wydawszy stosowne zezwolenia w przypadku innych nośników reklamowych znajdujących się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] uznał, że były to owe szczególnie uzasadnione przypadki. Strona nie widzi w tej sytuacji podstaw faktycznych, ani prawnych, dla stwierdzenia różnic w stanie faktycznym pomiędzy wnioskowanym nośnikiem, a innymi tego typu konstrukcjami stojącymi w obrębie przedmiotowej lokalizacji. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył zawartą w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wynika z niej przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Poczucie owej "równości wobec prawa" w przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej, zostało zachwiane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260 ze zm.): "Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Zdaniem Kolegium, ustanawiając zacytowany zakaz ustawodawca wskazał, jako kryterium jego wypełnienia skutki czynności dokonywanych w pasie drogowym, jak powodowanie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażanie bezpieczeństwu ruchu drogowego, przykładowo wyliczając w ustępie 1 w punktach 1-12 konkretne czynności, które z założenia te skutki wywołują, a zatem mieszczą się w granicach zakazu określonego w sposób ogólny poprzez przypisanie im cech ustawowych (art. 39 ust. 1 wprowadzenie). Brak powodowania takich skutków przez czynności mające być dokonanymi w pasie drogowym niweczy ustanowiony zakaz. Dalej, w art. 39 ust. 1a ustawodawca postanowił, iż "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają." Natomiast wedle ust. 3 art. 39, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Dokonując interpretacji tych przepisów w pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, iż zakres zakazów z art. 39 ust. 1 pkt 1 jest szerszy aniżeli zakres dopuszczalnego od nich odstępstwa przewidzianego w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który to upoważnia do udzielenia zezwolenia w warunkach w nim wskazanych wyłącznie na lokalizowanie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz dodatkowo ogranicza możliwość odmowy udzielenia zezwolenia w przedmiocie objętym w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, dopuszczając taką ewentualność tylko wówczas, gdy umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powracając do przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Kolegium podkreśliło, wynikający z jego treści obowiązek uwarunkowania zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku, niezależnie od ewentualnego powodowania niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego, albowiem nawet w razie zaistnienia tych przesłanek dozwolonym jest udzielenie zezwolenia, pod warunkiem jednak, że wniosek w tej materii uzasadniony jest szczególnym przypadkiem. W ocenie Kolegium, organ I instancji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w zaskarżonej decyzji, zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, podjął analizę i ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kryteria wyznaczone podstawą prawną. Organ I instancji bowiem w sposób przekonujący wyjaśnił swój tok rozumowania oraz motywy, które skłoniły go do wydania rozstrzygnięcia o powyższej treści. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo, zdaniem Kolegium, podkreślenia wymaga, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie. Wobec powyższego stwierdzić należy ponownie, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08, LEX nr 518212). Kolegium podkreśliło, że zezwolenie jest decyzją uznaniową, na mocy której właściwy organ administracji publicznej - zarządca drogi na wniosek indywidualnego podmiotu i w konkretnej sytuacji faktycznej może wyrazić zgodę na zwolnienie z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego zakazu prawnego. Tym samym, twierdzenie M.B., które w jej ocenie uzasadnia konieczność wydania przez organ I instancji decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego [...], celem lokalizacji nośnika reklamowego o zwiększonej powierzchni, iż nośniki reklamowe znajdują się na terytorium całego miasta, w tym również w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], nie znajduje uzasadnienia. Organ bowiem ma obowiązek zbadać każdy wniosek indywidualnie i tak też uczynił w rozpoznawanej sprawie. Podjęta w odwołaniu próba dowodzenia o braku podstaw do budowania twierdzenia o powodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczeniem reklamy we wnioskowanej lokalizacji, pozostaje jak wyżej wskazano obojętna dla udzielenia zezwolenia, a wyłącznie koniecznym pozostaje wykazanie, iż przedmiot wniosku stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Nie znajduje aprobaty Kolegium argument, wynikającej z istoty prowadzonej przez odwołującą się działalności gospodarczej, potrzeby eksponowania reklam, jako pozostający poza prawnymi względami warunkującymi udzielenie zezwolenia, jak też pozostający poza jakimikolwiek związkami z funkcją i charakterem dróg publicznych. Wbrew też twierdzeniu M.B. nie tylko w sferze założenia, ale przede wszystkim bezwzględnego obowiązku zarządcy drogi, mieszczą się działania zmierzające do ograniczania ilości reklam w pasie drogowym, jako obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a norma kompetencyjna dla zarządcy drogi wynika wprost z analizowanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, udzielającego upoważnienia do wydania zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zatem na zasadzie absolutnego wyjątku. Zdaniem Kolegium, zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest nieuzasadniony. Z brzmienia szeroko omawianych w niniejszej decyzji unormowań wynika, w jaki sposób rozkłada się ciężar dowodu w tego rodzaju sprawach. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że umieszczenie w tym miejscu reklamy jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Przyjęcie takiego stanowiska w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej przez art. 7 K.p.a. Zasada ta realizowana jest więc przede wszystkim przez dokładną analizę i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi. W tym zakresie organ może także przeprowadzić z urzędu określone dowody, które posłużą weryfikacji materiału przedstawionego przez wnioskodawcę, co w niniejszym wypadku miało miejsce bowiem organ I instancji w dniu [...] przeprowadził oględziny terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/12);choć nie ma jednak co do zasady takiego obowiązku. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy i przyjęcie, że dwustronny nośnik reklamowy skarżącej o łącznej powierzchni [...] m2 w pasie drogowym drogi powiatowej [...] na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w [...] spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył, nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej. Na tej podstawie wniosła o: 1. uchylenie decyzji w całości, 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej nie można się zgodzić z zaprezentowaną przez Kolegium wykładnią obowiązujących przepisów i ich zastosowaniem. W Wyroku NSA w Warszawie z dnia 15 października 2009r., II G SK 152/09, Lex nr 573531 podkreślono, że nie można podzielić poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. W zaskarżonej decyzji, podkreślono również, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi, zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. II SA/Sz 515/11 LEX nr 864344, do każdej lokalizacji takiego nośnika, oprócz powołania się na ogólne zasady umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, należy każdorazowo odnieść się indywidualnie uwzględniając, przede wszystkim, takie cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu itp. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie udokumentował, nie przedstawił analizy oddziaływania proponowanego nośnika reklamowego wnioskodawczyni na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w lokalizacji [...] na terenie [...]. Sama możliwość odwracania uwagi urządzeniami reklamowymi osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na drodze nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd co do oznakowania istniejącej organizacji ruchu drogowego. W tym stanie rzeczy, brak powoływania się na dowody indywidualne w konkretnej sytuacji w uzasadnieniu decyzji jest nieuzasadnione i zbyt lakoniczne. Nie może bowiem Kolegium popierać polityki, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimkolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów reklamowych, bowiem stosowanie takiej zasady oznaczałoby brak jakichkolwiek szans na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Skarżąca podkreśliła, że w raporcie sporządzonym pod auspicjami Międzynarodowej Organizacji Zdrowia i Banku Światowego "WORLD REPORT ON ROAD TRAFFIC INJURY" z 2004 r., omawiającym kompleksowo przyczyny wypadków drogowych, nie poruszono kwestii wpływu reklam przy drogach na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto, w Polsce w 2013r., Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opracowała dokument na temat stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie wspominając przy tym ani słowem, jakoby reklamy przy drogach dekoncentrowały kierowców na tyle by powodowali wypadek. Zdaniem strony przedmiotowy nośnik reklamowy mimo, że usytuowany byłby w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych to zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie takiego obiektu przy drodze może nastąpić za zgodą zarządcy drogi w odległości mniejszej niż wskazanej w art. 43 ust. 1, nie stanowiłby zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ww. miejscu. Przedmiotowy nośnik reklamy nie stanowi przedmiotu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w pasie drogowym drogi powiatowej Pl. Szarych Szeregów znajduje się wiele podobnych obiektów reklamowych. Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie tego typu obiektów następuje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Skarżąca podkreśliła, że jednym z takich "uzasadnionych szczególnych przypadków" była w czasie kampanii wyborczej reklama na rondach [...]. Reklamy kandydatów [...] były ulokowane nie tylko na [...] lecz również na najważniejszych, "potencjalnie skrzyżowaniach szczególnie niebezpiecznych" takich, jak np. rondo [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 października 2008r., w sprawie o sygn. akt. II GSK 380/08, Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym (...), może także zmienić swoją dotychczasową politykę co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów gospodarczych reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasno ustalone, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami ustawy, z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia). Trudno również zgodzić się z poglądem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie znajduje aprobaty argument o wynikającej z istoty prowadzonej przez M.B. działalności gospodarczej potrzeby eksponowania reklam, jako pozostający poza prawnymi względami warunkującymi udzielenie zezwolenia, jak też pozostający poza jakimkolwiek związkami z funkcją i charakterem dróg publicznych. Skarżąca podniosła nadto, że w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego przez reklamę zewnętrzną może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, to czy reklamy umieszczone na autobusach, nie zwiększają rzekomo prawdopodobieństwa wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji wymagającej większej ostrożności i koncentracji uwagi? W jej ocenie autobus, samochód, na którym umieszczona jest "reklama przykuwająca uwagę kierowców poruszający się bezpośrednio w obszarze skrzyżowania", a więc miejsca wyjątkowo niebezpiecznego może również wpływać negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Ponadto w wyroku NSA z 27 listopada 2013r., II GSK 1060/12, wyraźnie zaakcentowano, że w toku postępowania to organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organy odwołały się do ogólnej reguły - zarządca drogi realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów reklamowych, nie przeprowadzając pełnego postępowania wyjaśniającego, a następnie nie przedstawiając stronie szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji. Jak się okazało w praktyce, priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie zawsze ma zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz.460), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 ww. artykułu). Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ww. artykułu). Nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3ww. ustawy. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). Nie jest sporne, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy dodać, że w tym samym miejscu przy [...] skarżąca posiada nośnik reklamowy o znacznie mniejszej powierzchni, tj. [...] m2 (przedmiotowy nośnik ma mieć powierzchnię [...]m2). Decyzja zezwalająca na jego czasowe tam postawienie jednak nie została wydana w tej sprawie i w oparciu o ten sam wniosek. Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez Kolegium stanowisko nie budzi wątpliwości sądu. Sądowi, a zapewne i skarżącej, znany jest fakt, iż [...] jest skrzyżowaniem o ruchu okrężnym i znajduje się w samym centrum [...], a także należy do skrzyżowań miasta charakteryzujących się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Pełni więc ważną rolę w układzie drogowym [...]. Przed wnioskowanym nośnikiem reklamowym oraz tuż za nim, znajdują się znaki drogowe, których widoczność, po zwiększeniu powierzchni reklamy, zostanie w sposób wyraźny ograniczona (protokół oględzin z dnia [...]). Zatem pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organy wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów spowoduje, iż reklama ta może powodować dekoncentrację kierowców oraz ograniczenie widoczności oznakowania drogi, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, bowiem za taką nie można uznać chęci osiągania korzyści z ustawienia nośnika, organ zasadnie wydał decyzję odmowną. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W skardze M.B. podnosi przede wszystkim zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego i przerzucenia na nią ciężaru udowodnienia okoliczności, które uzasadniałyby umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. Zagadnienie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., II 994/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09 oraz z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 542/08). Sąd wskazywał, że odstępstwo od zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji, w przywołanym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego w celu wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste domniemanie, że zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ciężar przedstawienia dowodów pozwalających na jego obalenie ciąży zaś na wnioskodawcy, który zainicjował postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogi. Tak więc zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych są nieuzasadnione. Przyjęcie takiego stanowiska w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 K.p.a. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty w sposób wystarczający wyjaśniają stan faktyczny sprawy, co znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Natomiast przedstawione przez skarżącą fotografie (przy piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r.) oraz opisane w skardze przypadki nie przedstawiają sytuacji tożsamych z lokalizacją i wielkością nośnika w niniejszej sprawie i nie mogą być uznane za potwierdzające nierówne traktowanie osób ubiegających się o zezwolenie. W związku z powyższym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych również nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.