II OSK 188/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 579/15 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 579/15, oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla A.G. i R. G. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowo - handlowego (usługi biurowe) zlokalizowanego na terenie obejmującym działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w granicy z działką nr [...] obr.[...] . Odwołanie od tej decyzji wniósł J. C. wskazując, że inwestycja nie uwzględnia wpływu znajdującego się w pobliżu rowu melioracyjnego. Składający odwołanie obawia się, że na skutek realizacji inwestycji zostanie zablokowana możliwość odprowadzenia wód opadowych oraz gruntowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt K.p.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej powoływana jako: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo opisało ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej dotyczące sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowania terenu, a także analizy cech zabudowy: gabarytów, formy architektonicznej. Wskazano, że wniosek dotyczy lokalizacji budynku w granicy z działką nr [...] obręb[...]. Jest to działka zabudowana od strony ul. [...] małym budynkiem gospodarczym. Od strony ul. [...] na działce tej nie ma żadnej zabudowy. Działka ta ma szerokość ok. 13,0 m. Lokalizacja budynku na działce inwestycyjnej w granicy z działką numer [...] umożliwi jej zabudowę i racjonalne zagospodarowanie. Tak zlokalizowana zabudowa nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny i kompozycje urbanistyczną tego terenu. W decyzji wskazano, że w obszarze planowanej inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych i grunty zmeliorowane, wobec których winny być zastrzeżone dodatkowe warunki. Odnosząc się o zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. organ l instancji wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten otrzymał pismo w dniu 8 grudnia 2014 r. i w ciągu dwóch tygodni nie zajął stanowiska, zatem uzgodnienie uważa się za dokonane. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w sytuacji, gdyby realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpływała na sieć melioracyjną, wówczas właściwy organ odmówiłby uzgodnienia decyzji. Obawy odwołującego, co do naruszenia sieci melioracyjnej nie są zatem uzasadnione. Organ l instancji, wobec milczącej akceptacji decyzji przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w[...], nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Skoro organ właściwy w sprawie melioracji wodnych nie dostrzegł żadnych zagrożeń dla sieci melioracyjnej, to wydający decyzję organ l instancji, nie mógł wydać decyzji negatywnej, powołując się na zagrożenia dla tej sieci. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł J.C. zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 29 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zwrócił uwagę, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Organ wystąpił do organu właściwego w sprawie melioracji wodnych, a organ uzgadniający w ciągu dwóch tygodni nie zajął stanowiska, zatem w uprawniony sposób organ I instancji uzgodnienie uznał za dokonane. Takie rozwiązanie wprowadzone zostało do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu zapewnienia szybkości postępowania. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest obowiązany wyczekiwać przez nieokreślony (długi) czas na stanowisko organu uzgadniającego, jednocześnie wstrzymując się z wydaniem własnej decyzji. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a, jak również art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 29 Prawa wodnego. Problem w sprawie - zresztą zgłaszany przez skarżącego w ciągu całego postępowania administracyjnego - sprowadza się do ustalenia, czy obawy skarżącego dotyczące potencjalnej możliwości naruszenia stosunków wodnych poprzez zagospodarowanie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, winny być uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nie wskazano, że w obszarze objętym wnioskiem znajduje się rów melioracyjny oraz że decyzja zawiera pewne niedokładności w tym zakresie, jednakże nie miały one wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów prawa daje podstawę od uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Organ skierował bowiem projekt decyzji do uzgodnienia z [...] Zarządem Urządzeń i Melioracji Wodnych, a ten milcząco projekt ten uzgodnił, z czego wypływa wniosek że nie ma w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Z pisma skarżącego z dnia 21 czerwca 2013r. skierowanego do Prezydenta Miasta [...] oraz z notatki służbowej z dnia 19 listopada 2013 r. dołączonych do skargi wynika, że skarżący od dłuższego już czasu stara się o uregulowanie stosunków wodnych na własnej nieruchomości. Z notatki tej oraz pism skarżącego wynika, że sieć drenarska na nieruchomości skarżącego jak i na nieruchomościach wyżej położonych jest drożna, a zatkanie drenażu najpewniej ma miejsce na działce nr [...] stanowiącej własność J. i L. N., którzy nie wyrazili zgody na wejście na ich nieruchomość oraz udrożnienie drenażu. Działka skarżącego jest zalewana wodami opadowymi, stąd obawa o dodatkowe pogorszenie sytuacji na wypadek niewłaściwego zagospodarowania rowu melioracyjnego przebiegającego w pobliżu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i nieruchomości skarżącego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestię odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości reguluje § 28 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 nr 75 poz. 690). Rozporządzenie to jednakże nie ma zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy, a jego postanowienia i regulacje zarówno inwestor jak i organy obowiązane są uwzględniać na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W tym właśnie postępowaniu skarżący będzie mógł żądać ochrony swojego interesu prawnego, polegającego na konieczności takiego zaprojektowania odwodnienia działki inwestorów oraz zagospodarowania rowu melioracyjnego, aby nie ucierpiała na tym jego własna nieruchomość. Istniejący (niekorzystny) stan stosunków wodnych na gruncie skarżącego winien być rozpatrywany w oparciu o ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. C., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi J. C. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta naruszeniami prawa materialnego i procesowego, tj: 1) naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie w wydanej przez organ I instancji decyzji istnienia na analizowanym obszarze przeznaczonym pod planowaną inwestycję budowlaną rowu melioracyjnego, będącego urządzeniem wodnym w myśl art. 9 ust.1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego; 2) naruszeniem art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 29 Prawa wodnego poprzez niezastosowanie i nieustalenie w jaki sposób z punktu widzenia ochrony wód mają kształtować się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. 4) naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji istnienia na terenie będących przedmiotem decyzji urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Kwestią o istotnym znaczeniu dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odnotować przy tym trzeba, że organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy". Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie uznał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich oraz zapewni poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ocenił, że warunki zabudowy przewidziane w decyzji odpowiadają ustaleniom dokonanym w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie skonstatował, że w obszarze planowanej inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych i grunty zmeliorowane, wobec których winny być zastrzeżone dodatkowe warunki. Obszar inwestycji zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów leży na terenach zabudowanych (B) i terenach rolnych (R). Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przedmiotowej sprawie organ l instancji wystąpił m.in. do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Natomiast w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie przyjmuje zatem formę postanowienia jedynie pod warunkiem, że organ uzgadniający przedstawi swoje stanowisko w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. przyjmuje się tzw. fikcję uzgodnienia. Forma pisemna nie jest zatem jedyną możliwą formą uzgodnienia, bowiem dopuszczalna jest także "milcząca" forma takiego uzgodnienia. W przedmiotowej sprawie organ uzgadniający nie zajął stanowiska w ciągu dwóch tygodni, a zatem zasadnie przyjęto tzw. fikcję uzgodnienia. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że termin do uzgodnienia liczy się od przedstawienia organowi kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Istotą regulacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jest umożliwienie, w racjonalnym terminie, zaopiniowania prawidłowej dokumentacji, tj. kompletnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji lokalizacyjnej musi spełniać wymogi określone m.in. w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), a więc w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, stosuje się oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Ponadto część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. Organ musi mieć bowiem czytelny wzorzec, aby móc zająć stanowisko w sprawie uzgodnienia (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1314/15, LEX nr 2273338). Z materiału aktowego wynika, że pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedkładając wymaganą dokumentację, w tym załączniki graficzne, dotyczące terenu planowanej inwestycji. Należy, więc przyjąć, że organ uzgadniający, dysponując kompletną dokumentacją tekstową i graficzną, w sytuacji gdyby realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpływała na sieć melioracyjną, odmówiłby uzgodnienia decyzji. Skoro jednak organ właściwy w sprawie melioracji wodnych nie dostrzegł żadnych zagrożeń dla sieci melioracyjnej na planowanym terenie, to wydający decyzję o warunkach zabudowy organ l instancji, nie mógł wydać decyzji negatywnej, powołując się na zagrożenia dla tej sieci. Wobec milczącej akceptacji decyzji przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Delegatura w[...] , organ I instancji nie mógł więc odmówić ustalenia warunków zabudowy. Dostrzec też trzeba, że [...] Wodociągi poinformowały inwestorów, iż istniejąca sieć wodno-kanalizacyjna w rejonie przedmiotowych nieruchomości jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, że kwestię odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości reguluje § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 nr 75 poz. 690), który stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Zgodnie natomiast z § 29 tego rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jednakże normy tego rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodność z nimi nie jest natomiast wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów u.p.z.p., nie jest jednak uprawniony ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego – w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12, LEX nr 1444439). W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego skarżący będzie mógł żądać ochrony swojego interesu prawnego, polegającego na konieczności takiego zaprojektowania odwodnienia działki inwestorów oraz zagospodarowania rowu melioracyjnego, aby nie ucierpiała na tym jego nieruchomość. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki poczynił w sprawie kompletne i bezbłędne ustalenia. Ocena Sądu nie wykazuje błędów natury faktycznej i logicznej oraz nie wykracza poza ramy oceny swobodnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowo-handlowego. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.