II SAB/Łd 118/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 27 maja 2014 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. S. M., pismem z dnia 23 marca 2015 roku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy A 25. W uzasadnieniu skargi S. M. podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie złożył w dniu 27 maja 2014r. Z uwagi na pięciomiesięczną bezczynność organu I instancji skierował do organu wyższego stopnia zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 roku, nr 698/I/2014, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał ww. zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 5 stycznia 2015r. Skarżący dodał, że od dnia zwrócenia akt organowi I instancji przez organ wyższego stopnia nie podjęto żadnej czynności, która zmierzałaby w kierunku załatwienia sprawy w terminie. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zażądał także powiadomienia organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu powiatowego nadzoru budowlanego w B. oraz o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w dniu 27 maja 2014r., wpłynął wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. A 25. W związku z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego celem zebrania niezbędnego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, jednocześnie wyznaczając termin oględzin na dzień 1 grudnia 2014r. Jednakże w dniu 28 listopada uczestniczka postępowania D. J. wyjaśniła, że z powodu choroby przebywa na zwolnieniu lekarskim i w związku z tym wyznaczone na dzień 1 grudnia 2014r. oględziny nie mogą się odbyć. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ stwierdził, iż jest ona zasadna, jednakże zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od organu niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, powoduje nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji powiatowego organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, a także dwóch referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2 na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowo wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki, które są niezależne od tut. organu. Podkreślono również fakt braku zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie. Organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie, natomiast dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność, czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których na chwilę obecna nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak przewidział ustawodawca w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc dalej, do oceny merytorycznej, zdaniem sądu istotne jest, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W świetle powyższego, przypomnieć trzeba, iż postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2014 r. zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione dopiero w piśmie z dnia 05 listopada 2014 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane do stron zostało dopiero po złożeniu w dniu 14 października zażalenia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Ponadto organ przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego dopiero w październiku 2014 gromadząc odpisy z ksiąg wieczystych i wypisy z rejestru gruntów z daty 17 październik. Organ stopnia powiatowego podejmując te spóźnione kroki zmierzające do załatwienia sprawy nie zakończył jej co do istoty. Proste zestawienie przytoczonych dat wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego zlokalizowanego przy ulicy A 25 w B.. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez organ I instancji postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], którym wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 05 stycznia 2015 r. Organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, nie uczynił tego również w terminie późniejszym. Do dnia rozprawy przed sądem – 21 lipca 2015 roku - organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo że postępowanie trwa już ponad siedem miesięcy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Na powyższa ocenę nie mają wpływu wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę. W ślad za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury podkreślić trzeba, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 27 maja 2014 r. w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na kwotę tysiąc złotych, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Natomiast wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. a.tp.