I OZ 1021/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 719/15 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 719/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek W. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. odrzucił skargę W. S. na w/w postanowienie. Podstawą odrzucenia skargi było ustalenie, że skarga została wniesiona po terminie. Skarżący wniósł skargę do organu I instancji w dniu 29 kwietnia 2015 r., z pominięciem wskazanego w pouczeniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Skarga została następnie przekazana przez organ I instancji organowi właściwemu w dniu 18 maja 2015 r., już po upływie terminu do wniesienia skargi, który w niniejszej sprawie upłynął w dniu 4 maja 2015 r. O zachowaniu ustawowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez organ niewłaściwy w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu. Postanowienie o odrzuceniu skargi zaskarżono skargą kasacyjną (wadliwie nazwaną zażaleniem), sporządzoną przez pełnomocnika z urzędu, którą Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 466/16, oddalił. W treści skargi kasacyjnej pełnomocnik zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Wskazał, że wiedzę o odrzuceniu skargi on i skarżący powzięli w dniu 1 października 2015 r. podczas przeglądania akt sprawy w sądzie. W ocenie pełnomocnika, skarżący nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, gdyż wina leży po stronie organu I instancji, który przetrzymał akta sprawy i przesłał je do organu właściwego po upływie 19 dni od dnia wpływu akt sprawy, skutkiem czego skarga jest spóźniona. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że gdyby organ I instancji przesłał akta sprawy do organu II instancji do dnia 4 maja 2015 r., skarga mogłaby zostać rozpoznana. Ponadto pełnomocnik wskazał na okoliczność, że skarżący jest osobą starszą i kwestie związane z trybem zaskarżenia nie są dla niego jasne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przytaczając art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a. oddalił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że podstawowymi przesłankami, które warunkują przywrócenie terminu jest zachowanie wymogu formalnego z art. 87 § 1 P.p.s.a. oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. W literaturze (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 328-329) oraz orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99, z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00) podkreśla się, że o braku winy można mówić tylko w przypadku, gdy dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. gdy strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Sąd ten podał, że skarżący złożył skargę z uchybieniem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 466/16, oddalając skargę kasacyjną. Wskazał, że przesłanki formalne wniosku o przywrócenie terminu zostały spełnione, gdyż w aktach sprawy znajduje się skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], a pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, które miało miejsce w dniu 1 października 2015 r. wraz z zapoznaniem się treścią postanowienia o odrzuceniu skargi. Sąd I instancji zważył na fakt, że pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do tego Sądu, pomimo że art. 87 § 3 P.p.s.a. wymaga, by taki wniosek został wniesiony za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Zasada składania takiego wniosku za pośrednictwem organu wynika z tego, że sąd powinien dysponować aktami sprawy, a one pozostają z reguły w posiadaniu organu. Odstępstwo od tej zasady należy przyjąć w sytuacji, gdy skarga została złożona z uchybieniem terminu, a strona – nieświadoma tego uchybienia – nie wystąpiła, wraz ze złożeniem skargi, z wnioskiem o przywrócenie terminu i o zaistniałym uchybieniu dowiedziała się na późniejszym etapie postępowania (np. w chwili otrzymania postanowienia o odrzuceniu skargi). W przypadku zatem, gdy skarga znajduje się już w sądzie wraz z aktami sprawy przekazanymi przez organ, niecelowe byłoby składania wniosku o przywrócenie terminu za pośrednictwem organu i w pełni dopuszczalne jest przyjęcie do rozpoznania wniosku złożonego bezpośrednio do sądu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dokonując oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Zaskarżone postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie zaskarżenia, w tym o konieczności wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżący pominął ten tryb, wnosząc skargę do organu pierwszej instancji, czyli do Prezydenta Miasta Tarnowa. Nie zostały uprawdopodobnione okoliczności, że skarżący jako osoba starsza, nie jest w stanie rozpoznać znaczenia pouczenia. Sąd I instancji podkreślił, że podeszły wiek oraz zły stan zdrowia nie przesądzają jeszcze o braku winy w uchybieniu terminu. Powołanie się na powyższe okoliczności nie jest równoznaczne z uprawdopodobnieniem, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ponadto, pouczenie zawarte w kwestionowanym postanowieniu, co do możliwości, sposobu i terminu wniesienia środka zaskarżenia, jest zredagowane w sposób prosty, zrozumiały i nie wymaga od przeciętnego obywatela głębszej analizy. Akta sądowe przedmiotowej sprawy wskazują, że skarżący, choć nie mający profesjonalnych kwalifikacji prawniczych, ma dobre rozeznanie do jakiego organu, czy też sądu pisma procesowe należy kierować, skoro w tej sprawie składał np. pismo będące polemiką ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w odpowiedzi na jego skargę. W sposób poprawny nie tylko wypełnił urzędowy formularz "PPF", ubiegając się o przyznanie prawa pomocy, ale i nadał go do właściwego adresata, w którym to formularzu, znajduje się pouczenie o bardziej rozbudowanej treści, niż to zawarte w kwestionowanym przez niego postanowieniu. W ocenie Sądu I instancji, nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Braku należytej staranności we wnoszeniu skargi do sądu nie można kwalifikować jako brak winy. Niewystarczające jest przy tym samo prawidłowe skonstruowanie skargi i właściwe wskazanie w jej treści, do kogo skarga jest adresowana oraz za pośrednictwem jakiego organu ma być wniesiona. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest bowiem dochowanie trybu, o jakim mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., tj. wniesienie jej za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Sąd I instancji podał, że skarżący nie zaprzecza, że skargę zaadresował do organu I instancji, a zatem, przesłanie skargi na błędny adres nie może być uznane za przyczynę usprawiedliwiającą uchybienie terminu, gdyż okoliczność ta nie ma charakteru przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Przeciwnie, świadczy o niedochowaniu należytej staranności przez stronę i stanowi błąd, którego negatywne skutki ponosi strona. Nie ma znaczenia przy tym jak długo akta sprawy przechowywyane były przez organ I instancji zanim zostały wysłane do organu właściwego, gdyż w sprawie o przywrócenie terminu podlegają ocenie działania, bądź brak działań osoby wnoszącej o przywrócenie terminu. W. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący jest osobą mającą rozeznanie w zakresie procedury administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej i w związku z tym skierowanie przez skarżącego skargi do organu I instancji w ocenie Sądu I instancji było wynikiem niestaranności skarżącego, nie zaś "brakiem winy", o której mowa w art. 86 § 1 P.p.s.a., w konsekwencji czego niemożliwym było przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie; 2) naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to przeprowadzenia ustaleń co do przyczyn zwłoki organu I instancji w przekazaniu sprawy do organu właściwego (SKO w Tarnowie), jak też ich wpływu na możliwość zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, a w szczególności brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których opieszałość działania organu administracyjnego może wywoływać ujemne konsekwencje procesowe dla strony w sytuacji, w której organ I instancji dopiero po upływie 18 dni od dnia wniesienia przez skarżącego skargi do tego organu przekazał skargę do organu właściwego, co stanowi naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej a także zasady, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu podejmują wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A. P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych bowiem koszty te nie zostały pokryte ani w części, ani w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że stanowisko braku uprawdopodobnienia przez skarżącego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, uznać należy za nieuzasadnione, a nadto wydane z naruszeniem przepisów prawa. Podkreślono, że skarżący działał bez pełnomocnika, a nadto dokonał czynności w otwartym terminie 30 dni i w tym terminie - otwartym do wniesienia skargi - bez zbędnej zwłoki organ I instancji winien przekazać skargę do organu właściwego. W treści uzasadnienia postanowienia Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że to na skutek zawinionych działań organu prawa skarżącego zostały naruszone. Gdyby skarga została niezwłocznie przekazana przez organ I instancji do organu drugiej instancji, wówczas skarga mogła zostać uznana za wniesioną w ustawowym terminie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dniem wniesienia skargi jest dzień, w którym organ I instancji przekazał skargę do organu właściwego oraz, że skarżący z własnej winy uchybił terminowi do wniesienia skargi. Podniósł, że jak wynika z dokumentów, skarga wpłynęła do organu I instancji w dniu 29 kwietnia 2015 r. Orzeczenie z uzasadnieniem skarżący odebrał w dniu 4 kwietnia 2015 r., a zatem termin do wniesienia skargi upływał z dniem 4 maja 2015 r. Mając na uwadze, że skarżący wniósł skargę do organu I instancji w dniu 29 kwietnia 2015 r., pozostawało jeszcze 5 dni do końca terminu do złożenia skargi. Organ I instancji miał możliwość w tym czasie przekazać skargę do organu właściwego. Uczynił to jednak dopiero po upływie 18 dni od wpływu skargi. W tej sytuacji nie można uzależniać stwierdzenia zachowania terminu do wniesienia skargi przez skarżącego od daty przekazania skargi przez organ I instancji do organu właściwego. Trudno bowiem przyjąć, że organ I instancji podjął niezwłocznie czynności do nadania sprawie biegu i przekazania skargi do właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Natomiast zgodnie z art. 87 P.p.s.a., warunkami przywrócenia uchybionego terminu są: złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, równoczesne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dokonanie czynności uchybionej. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że uchybiony termin nie może zostać przywrócony. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Zatem w przypadku, gdy strona uchybiając terminowi dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, dokonana przez nią czynność pozostanie bezskuteczna, ponieważ przywrócenie terminu nie jest w tej sytuacji dopuszczalne. Artykuł 86 § 1 P.p.s.a. nie określa, według jakich kryteriów należy oceniać zachowanie strony. Ocena braku winy została pozostawiona uznaniu sądu. Daje to sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej przyjmuje się, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu polega na dopełnieniu przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Oceniając wystąpienie tej przesłanki sąd powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z 14 stycznia 1972 r., II CRN 448/71, OSPiKA 1972, z. 7-8, poz. 144). Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi. Bez wątpienia kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe w sytuacji, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem o braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Błędne zaadresowanie przez skarżącego korespondencji nie mieści się w ww. ramach. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 r., II CKN 8/98, LEX nr 50679). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1153/96, brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe (por. LEX nr 45637). Okoliczności przedstawione przez skarżącego nie uprawdopodabniają braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi i zachowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazane we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu. Nie można uznać, że błędne zaadresowanie przesyłki stanowi okoliczność wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu. Skarżący otrzymał postanowienie Kolegium w dniu 4 kwietnia 2015 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia skargi. Nieuwagi lub zaniedbania nie można kwalifikować jako brak winy, będącego przesłanką przywrócenia uchybionego terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2004 r., sygn. akt FZ 93/04, H. Knysiak - Molczyk Uchybienie i przywrócenie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2006/7-8/122). Strona, która mimo prawidłowego pouczenia, nie stosuje się do tego pouczenia, nie może skutecznie powoływać się na brak winy w uchybieniu terminu, jeśli nie zaistniały przeszkody uniemożliwiające dokonanie czynności prawidłowo. Powoływanie się przez skarżącego na podeszły wiek, czy schorzenia nie stanowi podstawy uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Powołane przez skarżącego zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w zażaleniu, okoliczności nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie sposób dopatrzyć się w nich obiektywnych i niezależnych od strony przeszkód w prawidłowym i terminowym złożeniu skargi. Wskazać należy, iż w procedurze administracyjnej, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 K.p.a.). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 K.p.a.). Zauważyć jednak należy, iż skarga do sądu administracyjnego, w odróżnieniu od podania składanego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega rygorom wynikającym z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że w przypadku wniesienia skargi do niewłaściwego organu, termin do jej wniesienia jest zachowany tylko wówczas, gdy skarga zostanie przed upływem terminu przekazana organowi właściwemu, czyli temu, za pośrednictwem którego skarżący winien ją skierować do sądu administracyjnego. Ewentualne ryzyko przekroczenia w/w terminu procesowego oraz skutki z tym związane (odrzucenie skargi) obciążają stronę postępowania, a nie inne organy czy Sąd, do którego skarga wpłynęła za pośrednictwem organu niewłaściwego, nawet gdyby organy te nie przekazały skargi niezwłocznie do dalszego procedowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż skarżący nie może przerzucać na organ I instancji winy za przekazanie skargi właściwemu organowi z opóźnieniem skutkującym odrzuceniem skargi, ponieważ to na skarżącym ciążył obowiązek wniesienia skargi w prawidłowym trybie. Podkreślić także należy, iż ustawodawca uzależnił przywrócenie terminu nie od stopnia winy, lecz od uprawdopodobnienia jej braku, czego skarżący nie dopełnił. Tym samym uznać należy, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie narusza przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.