I OSK 466/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 719/15 o odrzuceniu skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 719/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.), Prezydent Miasta Tarnowa odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. S. (dalej skarżący) o wydanie decyzji dotyczącej najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Tarnów na czas nieoznaczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej SKO bądź Kolegium) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2015 r.), doręczonym skarżącemu dnia 4 kwietnia 2015 r., utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2015 r. Dnia 29 kwietnia 2015 r. [prezentata Urzędu Miasta Tarnowa] W. S. wniósł skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. do organu I instancji. Prezydent Miasta Tarnowa przekazał powyższą skargę do organu, za pośrednictwem którego winna być wniesiona tj. SKO, dnia [...] maja 2015 r. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Kolegium w dniu 18 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. odrzucił skargę, wskazując, że zgodnie z art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 ppsa, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd lub organ winien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. Wówczas o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd bądź organ do organu właściwego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, wniesienie skargi w sposób prawidłowy nastąpiło już po upływie 30- dniowego terminu, ustanowionego w art. 53 § 1 ppsa, co skutkowało odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 2 ppsa; k. 2, 14-16 akt sądowych). W skardze kasacyjnej (zatytułowanej omyłkowo "zażalenie") W. S., reprezentowany przez adw. A. P., zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa, przez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to przeprowadzenia ustaleń co do przyczyn zwłoki organu I instancji w przekazaniu sprawy do organu właściwego (SKO w Tarnowie) jak też ich wpływu na możliwość zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi; 2. art. 53 § 1, art. 54 ppsa przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie dochował terminu do złożenia skargi od postanowienia SKO w Tarnowie z dnia 1 kwietnia 2015 r. mimo, że skarga została złożona do organu I instancji jeszcze przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi od przedmiotowego orzeczenia; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 [kpa], przejawiające się w tym, że organ I instancji dopiero po upływie 18 dni od dnia wniesienia przez skarżącego skargi do tego organu przekazał skargę do organu właściwego, co stanowi naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej a także zasady, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu podejmują wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych Nadto wniósł o: - przywrócenie terminu do wniesienia skargi do WSA w Krakowie, gdyż uchybienie do wniesienia skargi od orzeczenia SKO w Tarnowie nastąpiło bez jego winy; - przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia do NSA w Warszawie, bowiem uchybienie do wniesienia skargi kasacyjnej nastąpiło bez jego winy; - zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz Kancelarii Adwokackiej - adwokata Aleksandry Pecka kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według przepisanych (k. 39-42, 46-52 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zarzut naruszenia art. 53 § 1 i art. 54 [§ 1; s. 3 akapit 5 skargi kasacyjnej] ppsa przez ich nieprawidłowe zastosowanie okazał się niezasadny. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a stosownie do art. 54 § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego składa się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W sytuacji wniesienia skargi do niewłaściwego organu, termin może być zachowany jedynie w przypadku, gdy organ, do którego niewłaściwie skierowano skargę, prześle (nada w urzędzie pocztowym) skargę do właściwego organu przed upływem terminu do wniesienia skargi. Wykładni art. 54 § 1 ppsa nie należy dokonywać przy uwzględnieniu art. 65 kpa, gdyż oba te przepisy dotyczą odrębnych postępowań. Moment wniesienia skargi do organu administracji publicznej rozpoczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Jest to odrębne postępowanie względem procedury administracyjnej, inny jest jego przedmiot, inny organ prowadzący. Stąd też regulacje prawne określające porządek czynności procesowych mają autonomiczny charakter i nie jest dozwolone odczytywanie ich treści przy zastosowaniu przepisów z zakresu postępowania przed organami administracji publicznej. Art. 65 kpa gwarantujący stronie ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu jest przepisem mającym zastosowanie wyłącznie w postępowaniu administracyjnym i nie odnosi się do postępowania przed sądami administracyjnymi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odsyła do przepisów kpa, zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani inne przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego wszczynanego skargą (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 191, uw. 3). Moment wniesienia skargi do organu administracji publicznej rozpoczyna postępowanie sądowoadministracyjne, dlatego do oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania skargi do organu niewłaściwego, i uznać, że zastosowanie będzie miał art. 65 kpa (postanowienie NSA z 14.12.2010 r., I OSK 1981/10, Lex 844697; postanowienie WSA w Gliwicach z 20.10.2004 r., IV SA/Gl 647/04, ONSAiWSA 2005/6/116; postanowienie WSA w Warszawie z 12.4. 2006 r., III SA/Wa 1033/06). Gdy skarga została wniesiona do niewłaściwego w sprawie organu administracji publicznej, organ niewłaściwy obligowany jest przekazać skargę organowi właściwemu w świetle art. 54 ppsa (postanowienie NSA z: 28.5.2005 r., II FZ 21/05; 11.7.2008 r., II OZ 754/08; wyrok WSA w Gliwicach z 18.1.2007 r., IV SA/Gl 385/06). Czynnikiem decydującym o zachowaniu terminu do wniesienia skargi z art. 53 ppsa będzie data nadania pisma przez niewłaściwy organ w sprawie (postanowienie WSA w Gdańsku z 3.6.2009 r., III SA/Gd 251/09; wyrok WSA w Poznaniu z 18.3.2008 r., IV SA/Po 46/08, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 323, nb 3; s. 359-360, nb 3). Skoro termin do wniesienia skargi ma charakter prekluzyjnego (sąd administracyjny uwzględnia jego upływ z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda – op. cit., s. 321, nb 1), to obowiązkiem Sądu I instancji było odrzucić niniejszą skargę. Zarzuty 1 (pierwszy) i 3 (trzeci) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i 9 kpa oraz art. 7, 8 [kpa], które należało rozpoznać łącznie, okazały się nieusprawiedliwione. Ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (w tym wskazywane jako normy dopełnienia: art. 7, 8 i 9 kpa), nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (J. P. Tarno – op. cit., s. 191, uw. 3), to nie miał ich obowiązku stosować Sąd I instancji, badając dopuszczalność skargi. Wskazywane jako wzorce kontroli w zarzutach 1 i 3 przepisy mogą być stosowane przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, do czego – na skutek prawidłowego odrzucenia skargi – dojść nie mogło. Stwierdziwszy uchybienie terminu do wniesienia skargi, Sąd nie miał możliwości "ustalenia przyczyn zwłoki organu I instancji w przekazaniu skargi i akt sprawy do organu właściwego... jaki wpływ na możliwość zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi miały działania organu I instancji" (s. 3-4 skargi kasacyjnej). Zagadnienia te mogą być przedmiotem badania Sądu I instancji w odrębnym postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 85 i n. ppsa). Wniosek taki zgłosił pełnomocnik skarżącego po wydaniu zaskarżonego postanowienia – w skardze kasacyjnej (k. 40 akt sądowych). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 ppsa. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.