I OSK 1029/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 963/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 963/14 oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 2 - 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966), przyznano B. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 89,17 zł miesięcznie na okres od 01 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. wniosła o przyznanie dodatku w maksymalnej wysokości. Argumentowała, że jest osobą samotną, całkowicie niezdolną do pracy na trwałe. Jej dochód jest niższy od podanego o 91zł 5 gr, z tytułu potrąceń od zaciągniętych pożyczek. Ma najniższą rentę oraz potrącenia komornicze za długi niezawinione, żyje w nędzy. Nie jest w stanie uiszczać opłat bez uszczerbku na zdrowiu i mieniu. Decyzją z dnia 18 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 i 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium ustaliło, że w złożonym wniosku skarżąca podała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy o pow. użytkowej 34,09 m2. W lokalu brak jest centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej ciepłej wody i instalacji gazu przewodowego. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W deklaracji o wysokości dochodów podała, że dochody za 3 miesiące wynoszą 2508,75 zł. Na dochód ten składa się renta oraz zwrot podatku w kwocie 2 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie, wynosi 147,33 zł, co potwierdził zarządca budynku. Natomiast, gdyby lokal wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy B. kwota wydatków na mieszkanie wynosiłaby 99,95 zł Do wydatków mieszkaniowych zaliczono również, ryczałt za brak z tytułu braku ciepłej wody w wysokości 11,44 zł, ryczałt za brak centralnego ogrzewania w wysokości 97,50 zł oraz za brak instalacji gazowej w wysokości 5,72 zł. Wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu na normatywną powierzchnię łącznie z naliczonym ryczałtem, przyjęte do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, wyniosły 214,61 zł. Kolegium wyjaśniało, że dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi, które łącznie z naliczonym ryczałtem wynosiły 214,61 zł , a 15 % średniego miesięcznego dochodu odwołującej, który wynosił 836,25 zł. Wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy osiągnął wartość 89,17 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu odwoławczego, B. K. podniosła, że jej sprawę rozpoznano "na ogólnych przepisach", a nie indywidualnie i na podstawie przepisów szczególnych obejmujących osoby chore, samotne, nieposiadające osób bliskich, które mogłyby pomóc. Wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i zdrowotnej. Ma odcięty prąd. Nie będzie się ubiegała o zasiłek celowy na pokrycie różnicy pomiędzy wysokością czynszu a dodatkiem mieszkaniowym, gdyż nie ma zaufania do organów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku omówił zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego uregulowane w art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 6 ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podzielił argumentację organów administracji i przyjęte przez nie wyliczenia do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Podał, iż jak wynika z akt administracyjnych skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 34,09 m2, a więc niższej od powierzchni normatywnej przypadającej dla jednoosobowego gospodarstwa domowego (35 m2). Dochód gospodarstwa domowego strony skarżącej w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, na który składa się renta z tytułu niezdolności do pracy oraz zwrot podatku, wyniósł 2 508, 75 zł, a więc miesięcznie 836,25 zł, co potwierdza także zaświadczenie z ZUS z dnia 28.04.2014 r. oraz złożone na nim oświadczenie skarżącej. Dalej z akt wynika, że wydatki na mieszkanie przyjęto w wysokości 99,95 zł, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do poziomu obowiązującego w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uwzględniając stawkę czynszu w wysokości 2,08 za m2 dla takiego lokalu oraz wykazane we wniosku przez zarządcę budynku wydatki za wodę, odbiór nieczystości oraz odpady komunalne w kwocie 29,04 zł. W związku z tym, że w zajmowanym mieszkaniu strona nie posiada centralnej ciepłej wody, centralnego ogrzewania oraz instalacji gazowej kwotę tę powiększono o ryczałt ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), łącznie na kwotę 114,66 zł. Wobec tego prawidłowo określono kwotę wydatków przypadających na powierzchnię użytkową mieszkania w wysokości 214,61 zł. W ocenie Sądu I instancji, przy ustaleniu wysokości należnego dodatku mieszkaniowego organy prawidłowo uwzględniły udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania. Jako, że średni miesięczny dochód skarżącej nie przekroczył 150% kwoty najniższej emerytury, przy określeniu tegoż udziału, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, wzięto pod uwagę 15% dochodów. Ponieważ, zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego w przypadku, gdy powierzchnia mieszkania jest mniejsza od powierzchni normatywnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, traktuje się jako różnicę między wydatkami ponoszonymi za ten lokal, czyli według ustalenia kwotą 214,61 zł a udziałem własnym, czyli 15% z kwoty średniomiesięcznych dochodów stanowiącej 836,25 zł, należny dodatek ustalono w wysokości 89,17 zł. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o to świadczenie. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Stąd też podniesione przez skarżącą kwestie dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, spłaty kredytów czy zajęć komorniczych nie mogły być wzięte pod uwagę, jako pozbawione znaczenia prawnego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na uwadze WSA w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a w każdym przypadku - o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto kwotę brutto renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy zamiast kwoty faktycznie wypłacanej skarżącej przez ZUS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto kwotę sumy dochodów brutto, tj. 2508, 75 zł, podczas gdy faktycznie skarżącej wypłacono kwotę netto 1548 zł, która powinna stanowić podstawę do wyliczeń. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy, przez pojęcie "wszelkie dochody" należy rozumieć przychody z wszelkich źródeł faktycznie uzyskane (otrzymane) i realne, a zatem w przypadku skarżącej - kwotę netto po potrąceniu podatku dochodowego, którego płatnikiem jest ZUS. Trzeba uwzględnić, że chodzi przecież o takie przychody (dochody), które mogą realnie być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi kasacyjnej przywołał treść uchwały NSA z dnia 20 maja 2002 r. (OPK 23/02), która została wydana w zakresie wypłacanego częściowo wynagrodzenia pracownikowi na podstawie umowy o pracę, a której argumentacja, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na obecnym etapie postępowania spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej jako: ustawa), a konkretnie tego czy do obliczeń na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód w kwocie brutto czy netto, po odliczeniu należnego podatku dochodowego. Mając na uwadze tak zakreślony spór należy wskazać, iż pojęcie dochodu obliczanego na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego ustawodawca określił w art. 3 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W powyższym przepisie ustawodawca wprost wskazał, jakich składników nie należy wliczać do dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz o jakie składniki można pomniejszyć przychody. Nie przewidziano w nim możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Rozwiązanie to skorelowane jest z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, który określa kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Przepis ten stanowi, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Najniższa emerytura, według art. 3 ust. 2 ustawy, obowiązująca w dniu złożenia wniosku to emerytura ogłaszana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy emerytalno-rentowej. Powyższe wskazuje, iż odpowiednia wysokość średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy powiązana została z wysokością najniższej emerytury, która - co należy podkreślić - ogłaszana jest w kwocie brutto zawierającej należny podatek dochodowy od osób fizycznych. Przyjęcie wykładni art. 3 ust. 3 ustawy proponowanej przez stronę skarżącą prowadziłoby więc do nieracjonalnej sytuacji, gdy kryterium dochodowe ustalone w kwocie brutto odnoszone byłoby do kwoty netto średnich miesięcznych dochodów osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Poczynienie takiego rozróżnienia nie znajduje uzasadnienia, tak w obowiązujących przepisach prawa, jak i w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie zadeklarowany przez skarżącą dochód obejmował rentę pobieraną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W niniejszej sprawie WSA w Gliwicach prawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Uznać zatem należy, że sformułowany pod adresem Sądu I instancji zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.