II SA/Bd 455/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta B., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna B. K. w okresie od [...] maja 2014 r. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, a takowe nie przysługuje, jeżeli zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podał, że decyzją z [...] stycznia 2015 r. stronie odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże decyzja ta nie jest ostateczna. Organ wskazał, że z tego względu nie może wydać decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Strona we wniesionym zażaleniu zakwestionowała zasadność skarżonego postanowienia organu I instancji wskazując m.in., że nie ma przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 5 ustawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Organ odwoławczy wskazał, że strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. K. Wywołane tym wnioskiem postępowanie zostało zakończone przez organ I instancji wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - matką B. K., od której strona wniosła odwołanie. Organ podał nadto, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. strona wniosła o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad B. K. za okres od dnia wejścia w życie ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mając powyższe na uwadze Kolegium wyjaśniło, że dla postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w sprawie wszczętej przez stronę wniesieniem wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. K. Organ podkreślił, że wniesiony [...] listopada 2013 r. wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzedni w stosunku do wniosku strony wniesionego [...] sierpnia 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Po myśli art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu rozpatrzenie wniosku w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna wymaga ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro także taki wniosek strona złożyła, a to prawo jest ustalane przez Kolegium, jako organ odwoławczy. Konkludując, w ocenie Kolegium, w postępowaniu o ustalenie prawa strony do zasiłku dla opiekuna zostały spełnione wszystkie 4 przesłanki konstruujące pojęcie zagadnienia wstępnego w sprawie, którym jest rozstrzygnięcie prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. postanowienie złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego prawo. Skarżący podkreślił, że postępowania są od siebie niezależne i zawieszenie postępowania było niezasadne. Skarżący zarzucił, że organ błędnie interpretuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a., postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotyczyły zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna B. K. w okresie od [...] maja 2014 r. Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie było to, czy zrealizowana została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1642/13 przychylił się do poglądu J. Rodziewicza (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000 r., strony 7-18, w myśl którego pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zbadania wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie ma przesądzające znaczenie wynik postępowania w sprawie o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. K., prowadzonego na wniosek skarżącego, a zakończonego przez organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, od którego to orzeczenia skarżący złożył odwołanie. W ocenie Sądu, na postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna nie ma wpływu wynik postępowania w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014.567) postanowiono, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Szczególnie w tym miejscu należy podkreślić dwie kwestie. Po pierwsze organ decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Po drugie przepis art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wprowadza negatywną przesłankę do przyznania zasiłku dla opiekuna tylko w sytuacji, gdy zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Natomiast decyzja o odmowie przyznania tego świadczenia jest orzeczeniem, na mocy którego strona nie nabyła prawa. Norma prawna zawarta w art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy wyraża przesłankę negatywną poprzez ustalenie uprawnienia, a nie jego odmowę. Przepis ten wyraźnie wskazuje na decyzję administracyjną konkretyzującą uprawnienie. Odwołanie wniesione zatem od tej decyzji nie pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. W tym stanie rzeczy organ naruszył przepisy postępowania zawieszając postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy nie było w przedmiotowej sprawie zagadnienia prejudycjalnego oraz naruszył przepis prawa materialnego art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów traktując decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako decyzję ustalającą to prawo. Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.