II SA/Bd 454/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 454/15 Uzasadnienie Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 Kpa w zw. z art. 2 ust. 1-5, art. 10 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia ... 2015r. nr ... zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna (M. K.) B. K. w okresie od ...2013 r. do ...2014. r., wskazując, że skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, a takowe nie przysługuje, jeżeli zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że decyzją z ...2015 r. stronie odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże decyzja ta nie jest ostateczna. Składając zażalenie skarżący wskazał, że jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało ustalone i organ dokonał niewłaściwej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, i domagał się uchylenia postanowienia. SKO w B. postanowieniem z ... 2015 r. (nr ...) na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 2 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium dla postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w sprawie wszczętej przez stronę wniesieniem wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. K., bowiem wniesiony ... 2013 r. wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzedni w stosunku do wniosku strony wniesionego ... 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Ponadto po myśli art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu rozpatrzenie wniosku w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna wymaga ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro także taki wniosek strona złożyła, a to prawo jest ustalane. W skardze na postanowienie SKO skarżący powtórzył zarzuty z zażalenia podkreślając, że nadal nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a Kolegium dokonało niewłaściwej interpretacji art. 2 ust. 5 ww. ustawy z 14 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie było to, czy zrealizowana została przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1642/13 stwierdził, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zbadania wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie ma przesądzające znaczenie wynik postępowania w sprawie o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. K., prowadzonego na wniosek skarżącego, a zakończonego przez organ I instancji decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, od którego to orzeczenia skarżący złożył odwołanie. W ocenie Sądu, na postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna nie ma wpływu wynik postępowania w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) postanowiono, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Szczególnie w tym miejscu należy podkreślić dwie kwestie. Po pierwsze organ decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Po drugie przepis art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wprowadza negatywną przesłankę do przyznania zasiłku dla opiekuna tylko w sytuacji, gdy zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Natomiast decyzja o odmowie przyznania tego świadczenia jest orzeczeniem, na mocy którego strona nie nabyła prawa. Norma prawna zawarta w art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy wyraża przesłankę negatywną poprzez ustalenie uprawnienia, a nie jego odmowę. Przepis ten wyraźnie wskazuje na decyzję administracyjną konkretyzującą uprawnienie. Odwołanie wniesione zatem od tej decyzji nie pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie wniosku skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. W tym stanie rzeczy organ naruszył przepisy postępowania zawieszając postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy nie było w przedmiotowej sprawie zagadnienia prejudycjalnego oraz naruszył przepis prawa materialnego art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów traktując decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako decyzję ustalającą to prawo. Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.