II SA/Po 375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.-N. S. A. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A.-N. S.A. w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący wyjaśnił, że wnosi o uchylenie wspomnianego planu miejscowego w rejonie ul. W. (P.) w P., co do działki nr [...], w zakresie dotychczasowego przeznaczenie tej działki w planie miejscowym i domaga się dopuszczenia na terenie wymienionej działki zabudowy usługowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2014 r., wystąpił o zmianę przedmiotowego planu miejscowego poprzez dopuszczenie na terenie działki nr [...] zabudowy usługowej. Rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta P. nie uwzględnił powyższego wniosku. Wobec tego skierowanie do Rady Miasta P. wezwania do usunięcia naruszenia prawa stało się konieczne. Skarżący podniósł, że kwestionowany przez niego plan miejscowy jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, czego potwierdzeniem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/Po 1006/12, wydany w na skutek skargi A.-N. S.A. W powołanym orzeczeniu, dotyczącym decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, Sąd wskazał na nieprawidłowości w planie miejscowym, polegające na niezakreśleniu terminu, do którego budynek położony w strefie oznaczonej symbolem K-DG może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób. W konsekwencji przedmiotowy plan miejscowym narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Skarżący wskazał również, że kwestionowany przez niego akt prawa miejscowego narusza jego interes prawny. Po wydaniu wymienionego wyroku z dnia [...] lutego 2013 r. przeprowadzono remonty i modernizacje w budynku użytkowanym przez A.-N. S.A. na przedmiotowej działce, przystosowując wymieniony budynek również na cele biurowe. Skarżący dysponuje także sąsiednią działką nr [...], nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, co jest zgodne z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego pożądane jest dokonanie wymienionej zmiany w planie miejscowym, gdyż pozwoli to na optymalizację działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Zwiększenie dynamiki rozwoju ekonomicznego skarżącego będzie korzystne dla społeczności lokalnej miasta P., gdyż skarżący jest jednym z największych pracodawców w regionie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówiła uwzględnienia wezwania i zmiany zaskarżonego planu miejscowego. W uzasadnieniu Rada Miasta P. wyjaśniła, że działka nr [...] objęta jest uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr4 84 poz. 1644) oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 547). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla rejonu ulicy P. północna część działki nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę usługową – symbol U2. Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie dokonano na wniosek skarżącego. Pozostała, południowa część tej działki, zabudowana budynkiem, objęta jest ustaleniami planu miejscowego dla obszaru osiedla G. Zgodnie z postanowieniami wymienionego planu miejscowego część działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym publicznej drogi gminnej, o wskazanej w planie klasie technicznej ulicy głównej (KD-G) i docelowym przekroju dwujezdniowym. Ulica P. stanowi przy tym fragment obwodnicy śródmiejskiej miasta P. Istniejący budynek, znajdujący się na terenie projektowanego pasa drogowego, o dotychczasowej funkcji mieszkalnej, został przewidziany w obowiązującym planie do rozbiórki. Jak wynika jednak z art. 35 u.p.z.p., do czasu realizacji drogi głównej istniejący budynek zlokalizowany w południowej części działki nr [...] może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy – jako budynek mieszkalny, dla którego podstawę prac budowlanych, stanowią przepisy odrębne. Niezasadne jest przy tym wskazywanie przez skarżącego na sąsiednią działkę nr [...] jako całości o przeznaczeniu usługowym. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego na obszarze osiedla G., posesja ta była wykorzystywana jako usługowa, a działka nr [...] jako mieszkaniowa. Ponadto zarówno w przypadku działki nr [...], jak i w przypadku działki nr [...] południowa część nieruchomości znajduje się w obszarze pasa drogowego publicznej drogi głównej (KD-G). Organ administracji publicznej wyjaśnił zarazem, że prowadzona przez niego polityka przestrzenna ma swoje źródło w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., którego elementem jest projektowany układ komunikacyjny miasta. Plan miejscowy został z kolei opracowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium. Tym samym kwestionowany plan miejscowy jest zgodny z prawem. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. A.-N. S.A. zaskarżyła uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 35 w zw. z art. 15 u.p.z.p., (2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.), (3) art. 31 Konstytucji RP i (4) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr 1193, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Północna część tej posesji jest przewidziana w kwestionowanym planie miejscowym pod zabudowę usługową. Natomiast południowa część nieruchomości, na której znajduje się budynek, leży na terenie oznaczonym w tym planie miejscowym jako teren ulicy głównej (KD-G). W konsekwencji budynek ten jest przeznaczony do rozbiórki. Tymczasem w 2014 r. skarżący przeprowadził kapitalny remont wraz z nadbudową przedmiotowego obiektu budowlanego. Wykonanie tych robót budowlanych było możliwe dzięki wyrokowi WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/Po 1006/12. Orzeczenie umożliwiło zarazem wystąpienie skarżącemu z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr [...] poprzez dopuszczenie funkcji usługowej w jej południowej części. Na podstawie wyroku z dnia [...] lutego 2013 r. można bowiem domagać się uzupełnienia kwestionowanego planu miejscowego o postanowienie dotyczące tymczasowego sposobu korzystania z nieruchomości objętej planem i określające termin tymczasowego zagospodarowania działki nr [...]. W konsekwencji możliwa jest też zmiana funkcji powyższej nieruchomości w jej południowej części. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. A.-N. S.A. w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. (Dz. U. nr 84 poz. 1644 z późn. zm.). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z kolei z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy najpierw wskazać, że skarżący konsekwentnie podnosił, iż zastosowanie art. 28 u.p.z.p. uzasadnione jest pominięciem w zaskarżonym planie miejscowym wyraźnego rozstrzygnięcia co do sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki nr [...]. Na poparcie powyższego twierdzenia A.-N. S.A. wskazywała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Po 1006/12, w którym podobny pogląd miał być wyrażony. Z powyższą argumentacją nie można jednak zgodzić. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Ustawodawca tym samym wyraźnie wskazuje, że związanie, o jakim mowa w powołanym przepisie, dotyczy jedynie sądu i organów orzekających w danej (konkretnej) sprawie, a nie wszystkich spraw w ogólności. Należy zatem wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., na który powołuje się skarżący, został wydany w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Aktualnie badana skarga odnosi się natomiast do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można twierdzić, że ocena prawna zawarta w wymienionym orzeczeniu z dnia 8 lutego 2013 r. dotyczy tej samej sprawy, która jest obecnie rozpatrywana przez Sąd. W konsekwencji stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., a odnoszące się do oceny prawnej kwestionowanego obecnie planu miejscowego, nie jest także wiążące w niniejszej sprawie. Trzeba przy tym zauważyć, że ogólna reguła dotycząca możliwości tymczasowego zagospodarowania nieruchomości objętych planem miejscowym została wyrażona w art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustawodawca uznaje zatem, że właściciel działki objętej planem miejscowym może co do zasady korzystać z niej w taki sam sposób, jak czynił to przed wejściem w życie wspomnianego aktu planu miejscowego, do czasu zrealizowania postanowień tego aktu. Nie wyznacza się przy tym sztywnej cezury czasowej, kiedy ustalenia zawarte w planie miejscowym powinny być wykonane. Rozwiązanie to jest niewątpliwie korzystne dla właściciela nieruchomości i pozwala mu zachować w możliwie najszerszym zakresie dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości. Opisana wyżej zasada nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego, na co wskazuje użyty w art. 35 u.p.z.p. zwrot "chyba że w planie ustalono innych sposób ich [terenów – przyp.] tymczasowego zagospodarowania". Wyrażenie to powinno być interpretowane z perspektywy art. art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Tym samym art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. może zatem stanowić podstawę do bardziej restrykcyjnego – w porównaniu do art. 35 u.p.z.p. – określania sposobu tymczasowego korzystania z nieruchomości objętej planem miejscowym, np. poprzez wprowadzenie możliwości korzystania z działki w dotychczasowy sposób jedynie przez ściśle określony czas, bez względu na termin wykonania postanowień planu miejscowego bądż wprowadzenie innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania terenu. Ustawodawca posługuje się przy tym zwrotem "obowiązkowo" w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., co może prima facie sugerować, że postanowienie, o jakim mowa w powołanym przepisie, powinno znajdować się w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten nie jest jednak trafny zdaniem Sądu. Przytoczony przepis obliguje bowiem organ administracji publicznej do zamieszczenia określonych rozstrzygnięć w omawianym akcie prawa miejscowego, lecz nie oznacza to, że obowiązek ten ma charakter bezwzględny i powinien być egzekwowany w sposób automatyczny. Jak wskazano już w toku wcześniejszych rozważań, umieszczenie postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. jest obligatoryjne wyłącznie wtedy, gdy organ administracji publicznej zamierza odstąpić od przewidzianej w art. 35 u.p.z.p. ogólnej reguły zachowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości do czasu zrealizowania postanowień planu miejscowego. W pozostałych przypadkach nie zachodzi zatem potrzeba wprowadzania do planu miejscowego rozwiązania nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r., II SA/Wr 525/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10, tamże). Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Takie rozwiązanie legislacyjne nie stanowi jednak wady powyższego aktu prawa miejscowego. Przeciwnie, w § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r. powołano się na treść art. 35 u.p.z.p. stanowiąc, że tereny, dla których przeznaczono w wymienionej uchwale inne niż dotychczasowe użytkowanie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Tym samym organ administracji publicznej wyraźnie opowiedział się za przyjęciem w kwestionowanym planie miejscowym ogólnej reguły z art. 35 u.p.z.p., co z kolei czyniło bezprzedmiotowym zamieszczanie w tym akcie prawa miejscowego postanowienia nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. W konsekwencji w opisanym zakresie argumentacja skarżącego okazała się nietrafna. Sąd nie podzielił również ewentualnego zarzutu dotyczącego przeznaczenia jedynie północnej części działki nr [...] pod zabudowę usługową. Z dokumentacji planistycznej wynika bowiem, że w okresie poprzedzającym uchwalenie wspomnianego planu miejscowego nieruchomość ta jedynie w części była wykorzystywana na cele usługowe. Jej południowy fragment był zajęty przez budynek mieszkalny i pełnił funkcję mieszkaniową. W trakcie procedury uchwalania kwestionowanego planu miejscowego żaden podmiot nie wnioskował o wprowadzenie na tym terenie – na stałe lub tymczasowo – funkcji usługowej. Tym samym Rada Miasta P. nie miała żadnych racjonalnych podstaw, by wprowadzać nową funkcję zabudowy na tym obszarze. Należy przy tym podkreślić, że nawet jeżeli A.-N. S.A. nie był właścicielem działki nr [...] w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na dokonywaną obecnie kontrolę legalności uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. Badanie to polega bowiem wyłącznie na zweryfikowaniu, czy wymieniona uchwała była zgodna z prawem w chwili jej podjęcia. W konsekwencji kontrolą sądowoadministracyjną nie jest objęty wpływ następczej zmiany właścicieli nieruchomości, objętej planem miejscowym, na opłacalność dla nowego właściciela przyjętych w planie rozwiązań. Jeżeli skarżący zainteresowany jest wprowadzeniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą mu podnieść opłacalność działki nr [...], to służy mu droga wystąpienia o zmianę wskazanego aktu prawa miejscowego. Sąd pragnie również zauważyć, że fakt objęcia części działki nr [...] liniami rozgraniczającymi publicznej drogi głównej – obwodnicy śródmiejskiej – nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego. W tym zakresie A.-N. S.A. nie podała w istocie żadnych argumentów podważających legalność ustaleń zawartych w planie miejscowym z dnia [...] lutego 2008 r. Przyjęte w omawianym przypadku rozwiązanie komunikacyjne nie narusza ponadto wymogów ładu przestrzennego, jest racjonalne i logicznie uzasadnione. Nie stanowi ono przy tym nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące właścicielom działek objętych planem. W konsekwencji więc należy uznać, że w powyższym zakresie zachowana została zasada proporcjonalności, a zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2008 r. nie stanowi nadużycia przez miasto władztwa planistycznego. Podsumowując, zgłaszane przez A.-N. S.A. zarzuty braku postanowienia nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., ograniczenia funkcji usługowej tylko do północnej części działki nr [...] oraz ewentualnie zasadności lokalizacji drogi publicznej na fragmencie wymienionej posesji okazały się niezasadne. Zaskarżona uchwała odpowiada zatem w tym zakresie prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako nietrafna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.