II OSK 2766/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] s. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2847/14 w sprawie ze skargi [...] s. j. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2847/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] spółka jawna z siedzibą w B. (dalej skarżąca albo spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2014 r. znak [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Starosta Brodnicki, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na działce nr [...]w miejscowości B. Po zrealizowaniu inwestycji, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Budowlany w B. (dalej PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w miejscowości B. oraz odmówił spółce wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Następnie decyzją z [...] maja 2008 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Brodnickiego (z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r.) jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Po stwierdzeniu nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia, organy administracji uznały, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie wymieniona w art. 148 § 1 pkt 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. - decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. PINB uchylił tę decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na użyłkowanie. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej WINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 188/12 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/13 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2012 r., decyzję PINB z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] października 2008 r. oraz zasądził koszty postępowania sądowego. Powołując się na uchwałę wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/12, NSA uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], WINB stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. jest obarczona wadą wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/13 i dokonaną przez NSA wykładnię przepisów, w sytuacji gdy stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpoznaniu ww. odwołania GINB wydał decyzję z dnia [...] października 2014 r. mocą której utrzymał w mocy decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako decyzja zależna od decyzji Starosty Brodnickiego o pozwoleniu na budowę, których Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność, jest dotknięta wadą nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...] spółka jawna z siedzibą w B. Podniosła zarzut naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że bezpośrednim i koniecznym następstwem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skarżących przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji podzielił pogląd organów obu instancji o istniejącym związku pomiędzy decyzjami Starosty Brodnickiego z dnia [...] maja 2006 r. zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. a decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż pozwolenie na użytkowanie zostało wydane dla stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego zrealizowanych na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - decyzji dotyczących tej samej inwestycji. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, zasadnym było ustalenie, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2006 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszenia tego przepisu organ wprost nie wskazał w zaskarżonej decyzji, stwierdzając tylko ogólnie, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunków w niej zawartych ale nie jest to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej z 9 października 2015 r. [...] spółka jawna, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 23 lipca 2015 r. w całości zarzucając naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez niewłaściwe przyjęcie przez sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2014 r. prawidłowo zastosowany został art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1. pr.bud. uznając, że: 1) decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydana została na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z budową wjazdu i placu manewrowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. gm. B. ze zmianą z dnia [...] listopada 2006 r.; 2) późniejsze wyeliminowanie z obrotu decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z budową wjazdu i placu manewrowego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. gm. B. ze zmianą z dnia [...] listopada 2006 r. przez stwierdzenie nieważności tej decyzji, stanowi samoistną podstawę do wszczęcia postępowania, a następnie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 pr.bud. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, w trybie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., pozostawał ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 23 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2847/14, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odmiennie aniżeli zostało to wskazane w skardze kasacyjnej, obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku, ponieważ zostały one wydane w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu w doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 802). Na ścisły związek występujący pomiędzy obiema decyzjami skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę w uzasadnieniu środka odwoławczego, nie zastanawiając się wszakże nad konsekwencjami tego ustalenia. Kierując się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/13, stwierdzić należy, że podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem przywołanego w podstawach kasacyjnych art. 59 ust. 1 pr.bud. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 pr.bud. Tymczasem brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z przedstawionych względów przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty nie mogły znaleźć uznania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z mocą ex tunc nie może pozostawać bez wpływu na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niezależnie od tego czy stacja LPG była dotychczas eksploatowana zgodnie z wszelkimi obowiązującymi przepisami, regulującymi kwestie bezpieczeństwa i dozoru technicznego. Okolicznością przesądzającą w tej materii nie może być także okres czasu pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.