I SA/Wa 318/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1994 r. nr [...]. potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez X (przywoływaną dalej jako: "X") prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków, budowli i urządzeń, które to postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem P. D. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Dawna zabudowana nieruchomość [...] oznaczona nr hipotecznym [...], położona przy [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie z mocy art. 1 dekretu grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, po. 130) własnością Skarbu Państwa. W dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła własność B. P., który wniósł o przyznanie mu w trybie art. 7 tegoż dekretu prawa własności czasowej do jej gruntu. Następczynie prawne ww. właściciela – J. P. i B. K.- umową z dnia [...] października 1966 r. (rep. Nr [...]) zbyły posadowiony na przedmiotowym gruncie budynek (spełniający warunki określone w art. 5 dekretu), na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Rady Ministrów. Decyzją z [...] października 1994 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o uregulowaniu niektórych praw majątkowych Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. Nr 86, poz. 395), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez X prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własności znajdujących się na nim budynków, budowli i urządzeń. Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. P. D. - będący kolejnym następcą prawnym B. P. (następstwo potwierdzone postanowieniami spadkowymi SR dla [...] z [...].12.1965 r. [...] i [...].11.1980 r. [...] oraz SR dla [...] z [...].08.1989 r. [...]) wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to w związku z tym, że zapadła ona przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, a w konsekwencji narusza prawa osób trzecich. Wnioskodawca wywodził, że dokonana w roku 1966 sprzedaż budynku posadowionego na gruncie nie obejmowała przeniesienia roszczeń wynikających z art. 7 dekretu. Zaś sama umowa z tego względu z mocy prawa jest nieważna, gdyż nie można było sprzedać budynku bez jednoczesnego przeniesienia roszczeń do gruntu. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, zainicjowanego powyższym wnioskiem, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1994 r. oceniając, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., a to w związku z tym, że na dzień 5 grudnia 1990 r, jak też w dacie jej podejmowania pozostawał nierozpoznany wniosek dekretowy B.P., a w konsekwencji doszło przy uwłaszczeniu do naruszeniu praw osób trzecich (tu praw następców byłego właściciela dekretowego). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła X, zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 77 , 80 k.p.a., a także art. 156 § 2 k.p.a. Minister bowiem przy jej podejmowaniu nie rozważył konsekwencji zawarcia umowy sprzedaży budynku na rzecz Skarbu Państwa, jak też pominął fakt, że decyzja wywołała, zdaniem PAN, nieodwracalne skutki prawne, których organ nie jest w stanie cofnąć w ramach przynależnych mu kompetencji. Te skutki to z kolei ustanowienie ex lege prawa użytkowania wieczystego. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił w całości swoją poprzednią decyzję i umorzył postępowanie w sprawie oceniając, że inicjator tegoż postępowania nie posiada w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie mógł skutecznie uruchomić postępowania nadzorczego. Zdaniem organu, skutkiem umowy z [...] października 1966 r. jest przejście wszelkich roszczeń do nieruchomości, w tym roszczenia o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym zlokalizowany był zbyty wówczas budynek. Są one bowiem nierozerwalnie związane z prawem własności budynku. Organ wskazywał przy tym na wprowadzone dekretem czasowe zerwanie zasady superficies solo cedit. Odwołując się z kolei do art. 50 k.c., wedle którego za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z własnością wywodził, iż nie jest możliwe odrębne rozporządzenie prawem własności budynku oraz prawami i roszczeniami do gruntu. Konkludując stwierdził, że obecnie wnioskodawca nie posiada żadnych praw do nieruchomości, jak również uprawnień wynikających z przysługujących byłym właścicielom roszczeń o ustanowienie prawa własności czasowej. Brak jest więc po jego stronie aktualnego i realnego interesu prawnego, umożliwiającego wszczęcie postępowania nadzorczego. Na powyższą decyzję P.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zostały naruszone prawa osób trzecich, skutkująca błędnym zastosowaniem w sprawie oraz w związku z tym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze omyłkowo przywołano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) i umorzenie postępowania w sprawie; 2) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy z tego przepisu wynika interes prawny skarżącego zgodny z art. 28 k.p.a., co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 138 § pkt 2 (w skardze omyłkowo przywołano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.); 3) art. 50 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że prawa do gruntu nieruchomości przy [...] w W. były częścią składową prawa własności budynku na nim stojącego, co jest sprzeczne z treścią art. 46 § 1 k.c., który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane; 4) art. 58 § 1 k.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieważnej czynności prawnej – umowie sprzedaży budynku przy [...], co skutkowało naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja administracyjna Wojewody [...] z [...] października 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wywodził on, odwołując się do literalnej treści umowy z [...] października 1966 r., że przenosiła ona jedynie własność budynku, a pomijała roszczenia do gruntu, na którym był on posadowiony, co było prawnie niedopuszczalne, przez co umowa ta jest z mocy prawa nieważna. To z kolei oznacza, że nadal pozostaje nierozpoznany wniosek dekretowy i aktualne są roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, którym uwłaszczono X, przynależne spadkobiercom jego byłego właściciela. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. uchylająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. i umarzająca wszczęte wnioskiem P. D. postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z [...] października 1994 r. nr [...], którą potwierdzono nabycie z mocy prawa przez X (przywoływaną dalej jako: "X") prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Warszawie przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków, budowli i urządzeń. Powodem wydania ww. decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez Ministra, że inicjator postępowania nadzorczego nie legitymuje się interesem prawnym, który kreowałby jego przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, gdyż nie przysługuje mu i nie przysługiwał w dacie jej wydania tytuł prawnorzeczowy bądź roszczenie do nieruchomości, którą uwłaszczono X, a zwłaszcza roszczenie wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako: "dekret". Zostały one bowiem zbyte przez jego poprzedniczki prawne wraz ze sprzedażą w dniu [...] października 1966 r. posadowionego na gruncie budynku na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji nie może być on uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm,) którego prawa stały by na przeszkodzie uwłaszczeniu. Stan faktyczny sprawy jest nie sporny. Poza sporem pozostaje bowiem, że nieruchomość, którą uwłaszczono X, pochodzi z dawnej zabudowanej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącej przeddekretową własność poprzednika prawnego P. D. – B. P. Nie jest także sporne, że właściciel ów złożył w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a jego spadkobierczynie aktem notarialnym z dnia [...] października 1966 r. rep. Nr [...] zbyły na rzecz Skarbu Państwa posadowiony na tym gruncie budynek, stanowiący wówczas – stosownie do art. 5 dekretu - odrębny od gruntu przedmiot własności. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny konsekwencji prawnych wynikających z ww. umowy. Skarżący bowiem – odmiennie niż organ- stoi na stanowisku, że umowa ta nie przenosiła przewidzianych w art. 7 dekretu roszczeń do gruntu i jest z tego względu z mocy prawa nieważna, a jemu - jako następcy prawnemu byłego właściciela – nadal roszczenia te przysługują. Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zacząć należy od tego, że organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Kwestionowanie tego rodzaju czynności odbywa się bowiem wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym. Takie postępowanie w odniesieniu do aktu notarialnego z dnia [...] października 1966 r. nie zostało jednak przeprowadzone. W tym stanie rzeczy czynność prawna nim opisana nadal pozostaje w mocy, a to oznacza, że konsekwencje prawne z niej wynikające muszą być przez organy uwzględniane w postępowaniach wiążących się z jej przedmiotem. Z tego względu nieuprawnione jest czynienie Ministrowi zarzutu, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie opierał się on na nieważnej czynności prawnej. Rację ma również organ, że prawo odrębnej własności budynku przewidziane dekretem, jest ściśle powiązane z przewidzianym w tym akcie roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej własności czasowej). Zatem zbycie jego własności prowadzi także każdorazowo do przeniesienia na nabywcę budynku roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret ów, jak bowiem trafnie zauważył Minister, wprowadzał w odniesieniu do budynków spełniających wymogi z art. 5 ( a takim był budynek przy [...]) czasowe zerwanie z zasadą superficies solo cedit, który to stan utrwalał się jedynie w przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W sytuacji natomiast gdy wniosek w tym przedmiocie nie został przez uprawniony podmiot w ogóle złożony lub został rozpoznany negatywnie, budynek taki stawał się ponownie częścią składową gruntu (art. 8 dekretu). Tożsame konsekwencje wywoływało przeniesienie własności takiego budynku na rzecz właściciela gruntu. Z kolei z przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wynika, że ani prawo własności budynku, ani roszczenie o użytkowanie wieczyste nie mogły stanowić przedmiotu samodzielnego obrotu cywilnoprawnego. Wykluczona wszak prawnie jest sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, jest inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Wynika to z art. 235 § 2 k.c., który stanowi, że własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu. Potwierdzeniem tej reguły jest art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), który stanowi, że oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży położonych na tej nieruchomości budynków. Analogiczna reguła w roku 1966 wynikała z treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. – o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.). Konsekwencją tych unormowań jest więc to, że tylko właściciel budynku znajdującego się na gruncie, który był objęty działaniem dekretu może nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego aktu normatywnego. A to prowadzić musi do wniosku, że wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu prawo uzyskania użytkowania wieczystego stanowi część składową nieruchomości jaką jest budynek, o którym mowa w art. 5 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 50 k.c. za części składowe nieruchomości uważa się prawa związane z jej własnością. Nie mogą one być zatem odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. art. 47 § 1 w zw. z art. 50 k.c.). Oznacza to, że rozporządzenie budynkiem przez właściciela, który wystąpił terminowo z wnioskiem o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zawsze – niezależnie od treści zamieszczonych w umowie – pociąga za sobą rozporządzenie związanym z tym budynkiem roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 18.04.2013 r. I OSK 1893/11, niepublikowany). Niezależnie od powyższego, godzi się także zwrócić uwagę, że powoływanie się – jak czyni to skarżący - li tylko na literalne brzmienie umowy w celu wykazania zachowania przy byłym właścicielu (jego następcach prawnych) przewidzianego dekretem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy [...], jest o tyle niewystraczające dla ustalenie jej konsekwencji prawnych, a więc także rzeczywistej jej treści, że w tym aspekcie, stosownie do art. 65 k.c., należy raczej badać jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W celu dokonania właściwej oceny skutków prawnych takiej umowy niezbędne jest więc zbadanie - w płaszczyźnie przesłanek przewidzianych w art. 65 § 2 k.c. - oświadczeń woli stron takiej umowy, co wymaga uwzględnienia poza warstwą werbalną także kontekstu sytuacyjnego. Jak bowiem zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II CSK 612/13 (OSNC 2015/6/73) wynikające z art. 65 k.c. reguły wykładni oświadczeń woli stron odnoszą się także do umów zawartych w formie aktu notarialnego; a dla określenia zgodnej woli stron wymagana jest analiza tekstu całej umowy, a nie jedynie jej wybranego fragmentu. Wprawdzie teza ta sformułowana została na tle sprawy dotyczącej ważności umowy przenoszącej użytkowanie wieczyste, w której nie zawarto postanowień odnośnie przeniesienia prawa własności budynku, jednakże mutatis mutandis jest ona także aktualna w niniejszej sprawie. Dokonując oceny konsekwencji ww. umowy, nie można więc tracić z pola widzenia, że nabywcą budynku był ówczesny właściciel gruntu - Skarb Państwa, który prawo to uzyskał z dniem [...] kwietnia 1950 r. z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. - o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, po. 130). Zważywszy zatem na taki układ podmiotowy stron umowy sprzedaży wydaje się bardziej prawdopodobne to, że w jej postanowieniach nie zawierano expressis verbis zapisów o przeniesieniu roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym budynek ów był posadowiony, uznając taki zapis za zbędny, niż to że rzeczywistą wolą stron było pozostawienie roszczeń przy dotychczasowym ich dysponencie. Efektem wszak dojścia do skutku umowy było skupienia w jednym ręku prawa własności do gruntu i roszczeń o ustanowieniu na nim prawa użytkowania wieczystego, które to roszczenia stanowiły przy tym część składową nieruchomości budynkowej i jako takie podzielały jej los. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, które pozwalałyby na przyjęcie tezy, że wolą umawiających się stron umowy z [...] października 1966 r. było doprowadzenie, wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu, do przeniesienie własności budynku na rzecz Skarbu Państwa, przy pozostawienie przy jego dotychczasowym właścicielu roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym jest on posadowiony. Nie sposób bowiem w żaden logiczny sposób wytłumaczyć jakie motywy miałyby nimi w tym względzie kierować. Tym bardziej, że po zbyciu budynku, sprzedające go nie podejmowały jakichkolwiek działań ukierunkowanych na realizację tych rzekomo "pozostałych" przy nich– wedle skarżącego – roszczeń, a sama hipotetyczna możliwość ich realizacji wymagałaby ponownego przeniesienia na ich rzecz własności budynku. Konsekwencją natomiast skupienia w jednym ręku prawa własności do gruntu, budynku i roszczenia o ustanowienia na gruncie prawa użytkowania wieczystego, było wygaśniecie tego ostatniego na zasadzie konfuzji (art. 247 k.c.), a także ponowne przywrócenie statusu budynku jako części składowej gruntu (art. 48 k.c. i 191 k.c.). Skoro więc roszczenia do gruntu, przynależne w dacie zawarcia tej umowy J. P. i B.K. (spadkobierczyniom B. P.), w jej efekcie zostały przeniesione na Skarb Państwa, w następstwie czego wygasły, to w sposób oczywisty nie mogły one stanowić elementu masy spadkowej po wyżej wymienionych w dacie otwarcia spadku, a tym samym podlegać dziedziczeniu przez P. D. Nie legitymuje się on zatem i nigdy nie legitymował jakimkolwiek prawem rzeczowym czy roszczeniami do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji decyzja Wojewody [...] o uwłaszczeniu nią X nie mogła i nie dotyczyła w żaden sposób jego interesu prawnego, którego istoty – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - upatrywać należy w jego związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7.01.2009 r. I OSK 178/08 Lex nr 486224). Taka sytuacja powoduje, że nie był on legitymowany do skutecznego domagania się od organu wszczęcia w przedmiocie tej decyzji postępowania nadzorczego. To wszak, o ile nie jest uruchamiane z urzędu, może zainicjować wyłącznie strona (art. 157 § 2 k.p.a.), a więc osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie zakończone tą decyzją. Stwierdzenie z kolei po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, że podmiot na którego żądanie to nastąpiło nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, prowadzić musi do umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak jednego z elementów tworzących materialnoprawny stosunek administracyjny. W sytuacji zaś, gdy okoliczności te zostaną - jak w rozpoznawanej sprawie - stwierdzone dopiero na etapie postępowania odwoławczego, jedyną dopuszczalną formą zakończenia postępowania jest uchylenie na zasadzie art. 138 § pkt 2 in fine k.p.a. w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie prowadzonego przed nim postępowania. Wydając zatem tej treści rozstrzygnięcie o charakterze formalnym Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszał prawa, a podnoszone w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.