II SA/Lu 986/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. M. im. J. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. M. im. J. Z. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] – wydaną po wznowieniu postępowania – Prezydent Miasta Z., działając m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zezwalającej S. Z. na prowadzenie robót budowlanych przy zabudowie galerii budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. M.-C. [...] na terenie działki nr [...] w Z.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z upoważnienia Wojewody – po rozpoznaniu odwołania H. Ś., W. O., M. [...], U. S., W. T., G. Ł., A. K., S. S. i L. S., reprezentowanych przez J. S. oraz odwołania adwokata S. R. działającego jako pełnomocnik W. O. i J. S. – uchylono w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2014 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda wskazał przede wszystkim na wadliwe doręczenia pism procesowych stronom i ich pełnomocnikom dokonywane przez organ w toku postępowania, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Wojewoda przywołał treść art. 109 § 1 k.p.a., w myśl którego decyzję administracyjną doręcza się stronom postępowania, a także dyspozycję art. 40 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którą pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa z dnia 8 lipca 2013 r. (k. 65 akt adm.), z którego wynika, że Zarząd S. Z. upoważnił radcę prawnego Z. K. do reprezentowania Spółdzielni przed organem I instancji w niniejszej sprawie, a pomimo tego decyzja organu została skierowana do Spółdzielni, a nie do jej pełnomocnika. Zdaniem Wojewody wadliwie również dokonano doręczenia decyzji organu I instancji stronom będącym wnioskodawcami w niniejszej sprawie. Organ doręczył ją bowiem w dniu 2 czerwca 2014 r. J. S., jako pełnomocnikowi m.in. M. P., U. S., W. T., L. S. i A. K., chociaż w tym dniu nie był on jeszcze pełnomocnikiem tych osób, gdyż był umocowany wyłącznie przez W. O., H. Ś. i G. Ł. (pełnomocnictwo z dnia 18 czerwca 2013 r. – k. 68), natomiast pełnomocnictwo od wszystkich tych osób przedstawił dopiero wraz z odwołaniem w dniu 4 czerwca 2014 r. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (z dnia 24 kwietnia 2014 r.) zostało doręczone stronom (W.. O., H.. Ś., G.. Ł. i S. M. im. J.. Z. w Z.) z pominięciem ich pełnomocników. W tych okolicznościach, w ocenie Wojewody dokonanie doręczeń pełnomocnikowi stron, który nie legitymował się stosownym upoważnieniem, stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Dotyczy to również doręczenia stronom decyzji organu I instancji i zawiadomienia o wszczęciu postępowania z pominięciem ich pełnomocników. Wojewoda stwierdził również, że organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a. także przez to, że po złożeniu w dniu 6 maja 2014 r. przez pełnomocnika Spółdzielni wyjaśnień oraz dodatkowych dokumentów, nie zapewnił stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wojewody, wskazane uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła S. Z., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że wskazane przez Wojewodę wady postępowania przed organem I instancji nie prowadziły do ograniczenia praw strony. Pełnomocnik J. S. w imieniu własnym, jak i reprezentowanych od dnia 4 czerwca 2014 r. stron – M. P. , U. S., W. T., L. S., S. S. i A. K., wniósł bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji. Tym bardziej bezzasadny jest zarzut wadliwego doręczenia tej decyzji Spółdzielni, a nie jej pełnomocnikowi, skoro decyzja organu I instancji była w istocie dla Spółdzielni korzystna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien jasno wskazać, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z literalnej wykładni powołanego wyżej przepisu płynie wniosek, że skoro w przepisie tym ustawodawca użył sformułowania: "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", to samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczne do uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie jest wystarczające. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zatem, co do zasady, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem, możliwym do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie pełnomocników stron i kierowanie korespondencji w sprawie na ich adresy, a nie na adresy pełnomocników, a także naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedoręczenie decyzji stronom, lecz ich pełnomocnikowi, który w dacie doręczenia nie legitymował się umocowaniem, a także poprzez niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do złożonych przez pełnomocnika Spółdzielni w dniu 4 kwietnia 2014 r. wyjaśnień oraz dodatkowych dokumentów. Jak wyżej podniesiono, sam fakt naruszenia przepisów postępowania, bez wykazania, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie można przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Dokonując wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają w związku funkcjonalnym. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ ten wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. Tymczasem Wojewoda uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie powołał się na wadliwość postępowania wyjaśniającego, nie wskazał zakresu, w jakim to postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie, nie wyjaśnił też, dlaczego nie można uzupełnić postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Organ drugiej instancji dopuścił się tym samym naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało zatem w pełni podzielić zarzuty podniesione w skardze. Doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronie a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi wprawdzie naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a., ale nie miało wpływu na wynik sprawy (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 136/05, Lex nr 319187). Z kolei zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wskazał żadnych czynności, których nie dokonano przed wydaniem decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego naruszenie tego przepisu należało uznać za niemające wpływu na wynik sprawy. Za taką wadliwość nie można uznać w szczególności doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi stron J. S., który wprawdzie w dacie doręczenia mu tej decyzji nie posiadał pełnomocnictwa od wszystkich stron, to jednak wniósł w ich imieniu już na podstawie udzielonego mu na piśmie pełnomocnictwa odwołanie od tej decyzji. Wskazane wyżej naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania uzasadniają w opisanych okolicznościach uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest wynikiem sprawy i znajduje swoją podstawę w przepisach art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organ z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., wyjaśni w sposób należyty wszystkie istotne okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.