II SA/Ol 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedszkola na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 19 listopada 2014 r. K. C. wystąpił do Prezydenta Miasta A z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ew. "[...]". W charakterystyce wnioskowanej inwestycji inwestor wskazał, że planowana jest realizacja budynku mieszkalnego o wysokości maksymalnie trzynastu kondygnacji nadziemnych (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maks. 41 m, szerokość elewacji frontowej - maks. 13 m, dach płaski) i dwie kondygnacje podziemne. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce o nr ew. "[...]" w obrębie A Miasta A, ul. A. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką, dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej, oznaczonej dz. nr "[...]", nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących inwestycji określonej we wniosku, zaś planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie kontynuacją funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. C.. Odwołujący podniósł, że organ I instancji błędnie posługuje się pojęciem "działki bezpośrednio sąsiadującej", podczas gdy ustawa wskazuje na "działkę sąsiednią", czyli nie tylko działkę przyległą, ale też nieruchomości położone w okolicy działki, na której ma być planowana inwestycja tworząca pewną urbanistyczną całość. Rozumienie pojęć: kontynuacji funkcji i działki sąsiedniej nie może być zawężające. K. C. podkreślił, że w odległości 40,7 m od jego działki znajduje się dostępna z tej samej drogi - działka "[...]", na której istnieje dwunastokondygnacyjny budynek wielorodzinny. Ponadto wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi 0,44, zaś średni przyjęty w analizie przez organ wyniósł 0,24, podczas gdy na działce o nr ew. "[...]" (położonej w odległości 37 m od działki wnioskodawcy) wynosi on 0,49. Z uwagi na powyższe odwołujący wniósł o zmianę decyzji. Na dowód powyższego do odwołania dołączył zdjęcia z Geoportalu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że z analizy opisowej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wynika, iż analizowany obszar został wyznaczony prawidłowo w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (3x21,88m). Organ I instancji wskazał, że maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką, graniczących z drogą wewnętrzną nr "[...]" wynosi ok. 9 m, natomiast wysokość planowanej inwestycji ma wynieść ok. 41 m. Ponadto budynki istniejące w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora posiadają maksymalnie trzy kondygnacje nadziemne, nie występuje tam zabudowa o wysokości trzynastu kondygnacji. Natomiast wskaźniki zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie analizowanym wyniosły: 0,14 dla działki "[...]" oraz 0,24 dla działki "[...]". Są to działki o dużej powierzchni i małej powierzchni zabudowy. Z kolei planowany wskaźnik zabudowy na działce wnioskodawcy wyniesie 0,45 przy powierzchni działki 0,0508 ha. Te wszystkie przesłanki zdaniem organu I instancji świadczą, że wnioskowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium jednak z analizy urbanisty oraz zdjęć załączonych do odwołania przez K. C. wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek wielorodzinny o ilości kondygnacji nadziemnych powyżej dwunastu (na działce "[...]"). Według Kolegium organ I instancji błędnie definiuje art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli "działkę sąsiednią". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym jest działka, na której istnieje dwunastokondygnacyjny budynek wielorodzinny (działka "[...]"), zaś co do wskaźnika powierzchni zabudowy istnieją także działki w obszarze analizowanym zarówno o niższym stopniu zabudowy, jak i wyższym. Dlatego też trudno zgodzić się z organem I instancji, że nie istnieją w obszarze analizowanym działki o podobnych parametrach co planowana inwestycja, przez co nie będzie kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien zatem dokonać prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej organ winien mieć na względzie, że wszelkie odstępstwa od wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji na zasadach ogólnych, muszą wynikać z przeprowadzonej analizy i być szeroko umotywowane. Skargę na ww. decyzję wywiodło Miejskie Przedszkole A, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika zasada, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne w ten właśnie sposób, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. W bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, jak wynika z przeprowadzonej analizy, zrealizowane są obiekty o wysokości 1-3 kondygnacji nadziemnych. Zaskakujące wydaje się w ocenie strony skarżącej, że Kolegium nie odniosło się do dostępności terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, oznaczonej działką nr "[...]" (ul. A), poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną dz. nr "[...]". Działka objęta wnioskiem nie przylega do ul. A. Przylega do działki nr ewid. "[...]", stanowiącej drogę wewnętrzną, będącą własnością Gminy Miasta A, posiadającej włączenie do ul. A. W sprawie istotne jest, czy Gmina Miasto A wyrazi zgodę na obsługę komunikacyjną budynku wielorodzinnego z drogi wewnętrznej, urządzonej na dz. nr ewid. "[...]". Jak wynika z przedłożonych dokumentów, Naczelnik Wydziału Mienia Komunalnego, pismem z dnia 2 grudnia 2014r., zwrócił uwagę, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie jednym zjazdem z działki o nr "[...]". Wzmożony ruch kołowy po utwardzonej drodze oznaczonej działką nr "[...]" z istniejących już budynków mieszkalnych, usługowych, instytucji publicznych i ewentualnie nowoprojektowanego budynku wielorodzinnego, może stanowić zagrożenie prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Strona skarżąca zaznaczyła, że budynek wielorodzinny o wysokości dwunastu kondygnacji nadziemnych, zlokalizowany na działce nr "[...]" (który zgodnie ze wskazaniem wnioskodawcy jak i SKO, ma rzekomo stanowić nawiązanie do planowanej inwestycji), dostępny jest z drogi wewnętrznej o nr "[...]", włączonej do drogi publicznej ul. Sikorskiego. Przy przyjęciu, że nie ma obsługi ww. budynku również z ul. A (drogi wewnętrzne, zlokalizowane na dz. nr "[...]" posiadają wspólną granicę), działki dostępne z ul. A nie będą stanowić kontynuacji w zakresie parametru - wysokości projektowanego budynku, dla zabudowy objętej wnioskiem, przy literalnym odczytaniu treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy zwrócić uwagę, że istniejący na działce nr "[...]" dwunastokondygnacyjny wieżowiec jest położony przy drodze wewnętrznej oznaczonej działką nr "[...]", nie można więc powiedzieć, że obie nieruchomości położone są przy tej samej drodze publicznej. Teren objęty wnioskiem znajduje się pomiędzy dwoma budynkami - mieszkalnym, oznaczonym jako A i budynkiem przedszkola - B. Z powyższego wynika więc, że teren objęty planowaną inwestycją dostępny będzie z drogi publicznej gminnej - ul. A. Istniejąca droga wewnętrzna stanowi jedynie połączenie dwóch kwartałów zabudowy. Istotną kwestią do rozważenia jest również wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Średni arytmetyczny stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,27; dla działki objętej wnioskiem przewidziany jest zaś wskaźnik zabudowy o wielkości 0,45, co nie będzie kontynuacją funkcji oraz cech istniejącej zabudowy. Maksymalny stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 1,00 (dla działki nr "[...]" zabudowanej parterowymi budynkami garażowymi, co nie jest tożsame z planowaną zabudową), minimalny ok. 0,07 (dla działki nr "[...]", zabudowanej budynkiem stacji trafo, co nie jest tożsame z planowaną zabudową), Urząd Miasta A pomocniczo w analizie zwrócił uwagę na zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Wskaźniki zabudowy dla tych budynków w terenie analizowanym wynoszą 0,14 dla działki nr "[...]" oraz 0,24 dla działki nr "[...]", są to działki spółdzielcze z małym wskaźnikiem zabudowy, wynikającym z dużej powierzchni tych działek (1,8209 ha i 0,3364ha), natomiast dla działki objętej wnioskiem przewidziany jest wskaźnik zabudowy o wielkości 0,45 przy powierzchni działki wynoszącej 0,0508 ha, co nie będzie kontynuacją funkcji oraz cech istniejącej zabudowy. Wskaźnikiem, do którego nie odniosło się Kolegium, a którego wartość nie będzie również kontynuacją funkcji oraz cech istniejącej zabudowy zgodnie z § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, jest szerokość elewacji frontowej z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 25m, z tolerancją 20% jest to 30 m lub 20m. Planowana szerokość budynku na terenie objętym wnioskiem wynosi ok. 13 m, co również nie będzie kontynuacją funkcji oraz cech istniejącej zabudowy. Jak wynika z powyższego, według skarżącego budowa budynku o wysokości trzynastu kondygnacji nadziemnych, nie będzie stanowiła kontynuacji cech zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy. Ponadto zaznaczono, że istniejący wieżowiec zlokalizowany na działce nr "[...]" jest dostępny z innej drogi publicznej niż ten przewidziany do realizacji na terenie objętym wnioskiem. Planowana inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z placem zabaw Miejskiego Przedszkola A w A ul. A. Tak bliskie sąsiedztwo budynku o wysokości trzynastu kondygnacji nadziemnych zagraża bezpieczeństwu dzieci uczęszczających do placówki i przebywających wiele godzin w ogrodzie przedszkolnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję organ I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ew. "[...]" w obrębie A Miasta A, ul. A. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że nie wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, że z analizy urbanisty oraz zdjęć załączonych do odwołania przez K. C. wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się jeden budynek wielorodzinny o ilości kondygnacji nadziemnych powyżej dwunastu (na działce "[...]"). W ocenie Kolegium nie jest wyjaśnione dlaczego organ I instancji do wskaźnika zabudowy bierze pod uwagę ten budynek, zaś do ilości kondygnacji już nie. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze waha się począwszy od 0,07 (działka "[...]") poprzez 0,34 (działka "[...]"), 0,48 (działka "[...]"), aż po 1,00 (działka "[...]"). W świetle powyższego należałoby uznać według organu II instancji, że organ I instancji błędnie definiuje art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli "działkę sąsiednią". Organ odwoławczy zaznaczył, że w obszarze analizowanym jest działka, na której istnieje dwunastokondygnacyjny budynek wielorodzinny (działka "[...]"), zaś co do wskaźnika powierzchni zabudowy istnieją także działki w obszarze analizowanym zarówno o niższym stopniu zabudowy, jak i wyższym (minimalny wskaźnik w obszarze analizowanym to 0,07 - działka "[...]", zaś maksymalny to 1,00 - działka "[...]"). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób nieuzasadniony i prawdopodobnie błędnie przyjął, że nie istnieją w obszarze analizowanym działki o podobnych parametrach co planowana inwestycja, przez co nie będzie kontynuacji funkcji, cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe jest w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśniła wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko organu I instancji odnośnie do braku istnienia zabudowy o podobnych parametrach co planowana inwestycja, w sąsiedztwie tej inwestycji, jest nieuzasadnione i niezrozumiałe. Należy mieć na uwadze, że w myśl art. 7 k.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te zobowiązane są również, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy również zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie wyjaśnił w sposób zrozumiały i przekonujący wspomnianych okoliczności, które jego zdaniem uniemożliwiły ustalenie warunków dla planowanej zabudowy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009r. (II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Reasumując, podzielić należy stanowisko Kolegium, że postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wadę dającą organowi wyższego stopnia podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć również należy, że Kolegium wyczerpująco wskazało organowi pierwszej instancji kwestie wymagające wyjaśnienia. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodać należy, że skoro postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy nie zostało przeprowadzone prawidłowo i zawiera istotne wady oraz braki, to trafnie organ odwoławczy uznał, nie dysponując dokładnymi ustaleniami w powyższym zakresie, że rozpatrując odwołanie nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji merytoryczne zarzuty strony skarżącej odnoszące się do kwestii spełnienia przez planowaną inwestycją szczegółowych warunków zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, należy uznać za są przedwczesne. Nie mniej jednak zasadne byłoby wzięcie pod uwagę argumentów strony skarżącej przy ponownym przeprowadzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół działki oznaczonej nr "[...]", położonej w obrębie A Miasta A, tak aby precyzyjnie i rzetelnie ocenić wniosek inwestora i jego zgodność z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.