II SA/Po 423/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Z. C. o zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi G., gm. W., oznaczonej jako działka nr (...) na odcinku graniczącym z nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...) i nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia opisanych powyżej nieruchomości złożył na rozprawie w dniu (...) listopada 2014 r. pełnomocnik strony postępowania – Z. C. Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się na wniosek A. i K. B., a stosownie do treści art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na wniosek jedynie w sytuacji, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ wniosek o zawieszenie postępowanie nie pochodził od strony uprawnionej do jego złożenia, organ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. pełnomocnik Z. C. – adwokat M. K., wniósł zażalenie na postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. Wniesiono o uchylenie postanowienia z dnia 10 listopada 2014 r. oraz o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonej we wsi G., gm. W., oznaczonej jako działka nr (...) na odcinku graniczącym z nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...) i nieruchomością oznaczoną jako działka nr (...). Uzasadniając zażalenia pełnomocnik podniósł, że przed sądem powszechnym w Szamotułach toczyła się w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku sprawa dotycząca rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Do akt sądowych zostały przy tym złożone dokumenty geodezyjne, w tym szkic polowy z 1928 r., mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia toczącej się obecnie przed Burmistrzem sprawy administracyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr (...). Pełnomocnik złożył już do Sądu Rejonowego wniosek o udostępnienie akt archiwalnych, jednakże w jego ocenie, do czasu ich uzyskania, za celowe uznać należało zawieszenie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) marca 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) listopada 2014 r. podtrzymując w całości stanowisko zajęte przez Burmistrza Miasta i Gminy W. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. C. reprezentowany przez adwokata M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięci a Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) listopada 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a., wskazuje na obowiązki organu II instancji we wstępnej fazie wstępnej postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi przy tym naruszenie prawa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia, które na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości. W powyższym świetle obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygniecie, czy dopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych powołany powyżej przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1587/13, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, Baza NSA. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Baza NSA, które to stanowisko Sąd, w niniejszym składzie w pełni akceptuje, skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Podsumowując powyższe rozważania powtórzyć należy, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a., jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium rozpoznało wniesione przez skarżącego zażalenie dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.