I OSK 561/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 966/15 w sprawie ze skargi A.K. i B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 966/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. i B.K., uchylił postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości. Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...], Wójt Gminy K. zawiadomił strony o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], w celu wydzielenia działki pod poszerzenie drogi gminnej, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie, postanowieniem z dnia [...], pozytywnie zaopiniował projekt podziału w/w nieruchomości. Rozpoznając jednak sprawę, w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., uchyliło w/w orzeczenie organu I instancji, podnosząc, że wprawdzie zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.", zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje - w formie postanowienia - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, ale postanowienie to ma charakter tylko procesowy, a ponadto tryb dokonywania podziału nieruchomości z urzędu jest trybem uproszczonym w porównaniu z postępowaniem wszczętym na wniosek osoby uprawnionej i dlatego - przy dokonywaniu podziału nieruchomości z urzędu - do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w w/w przepisach. Jednocześnie, odnosząc się do treści zażalenia, wniesionego przez B., Kolegium stwierdziło, że wszelkie zarzuty, związane z błędnym zaprojektowaniem w planie przebiegu drogi, winny być podnoszone w procedurze uchwalania planu. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdzili, że zaopiniowany pozytywnie podział nieruchomości był dla nich krzywdzący bo powodował, iż w wyniku dalszego podziału powstałaby bardzo wąska nieruchomość trudna do zabudowania. Odpowiadając na skargę, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k p a., a który przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z tej przyczyny, Kolegium mogło wydać jedynie (cyt.): "decyzję, w ramach której mogło uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Żadne ze wskazanych rozstrzygnięć nie miało jednak w sprawie niniejszej miejsca". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydając orzeczenie, którego treść nie odpowiada brzmieniu ww. przepisu. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu a sprowadzającego się do istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa generalnie dotyczyła postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Z uwagi na fakt, że postępowanie to jest kosztowne, w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, ustawodawca wyodrębnił - w ramach postępowania podziałowego – jego etap wstępny, w którym organ opiniuje zgodność przedstawionego przez wnioskodawcę projektu podziału nieruchomości, odnosząc go do ustaleń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Powyższy etap wstępny, to jest etap, który kończy powyższa opinia, mająca formę postanowienia, na które przysługuje środek odwoławczy (art. 93 ust. 5 u.g.n.), jest natomiast zbędny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału, wszczętym z urzędu. Nie ma bowiem potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje, po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i - jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane przepisami regulującymi sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości - powinien zostać zatwierdzony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07 LEX Nr 453979 z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14 a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt SA/Łd 622/10 oraz glosa sędziego Mariana Wolanina do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r. I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106). Z powyższego zatem wynika, że po pierwsze, jak wyżej to nadmieniono, postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stanowi jedynie część postępowania podziałowego, i – po drugie – jest wydawane tylko w postępowaniu wszczętym na wniosek. Ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, dotyczy decyzji administracyjnej. Wprawdzie po myśli art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale XI kodeksu do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, ale jedynie odpowiednio. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołań niezbędne jest uwzględnienie cech właściwych dla zażalenia i postępowania zażaleniowego. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza zatem, że niektóre przepisy będą w takim przypadku stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne - w ogóle nie będą miały zastosowania. W związku z tym, jeśli organ drugiej instancji uzna, że nie było podstaw prawnych do wydania w danym przypadku postanowienia to po prostu je uchyla (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. Beck, wydanie 11, str. 531). W tych okolicznościach skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną a to powoduje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać skargę wniesioną przez B., mając na uwadze powyższą wykładnię prawa. Z tych przyczyn – na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było spowodowane wadliwością zaskarżonego wyroku, mającą charakter jedynie proceduralny, a co której to okoliczności uczestnicy postępowania nie zajmowali stanowiska.