I OSK 3178/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 728/15 w sprawie ze skargi Instytutu [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oraz stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Instytutu [...] na rzecz I.P. i P.P. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Instytutu [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 728/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Instytutu [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oraz stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 10 maja 2011 r., nr [...], Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 października 1954 r., wskazując, iż przymusowy zarząd mógł być ustanowiony tylko nad przedsiębiorstwem. Tymczasem w dacie wydania ww. zarządzenia przedsiębiorstwo nie istniało jako zorganizowana całość, a składniki majątkowe byłej cegielni, mocą umowy z dnia 16 lutego 1953 r., zostały wydzierżawione Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej. Umową tą nie objęto przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 40 § 1 kodeksu handlowego, lecz określone w umowie składniki majątkowe. Wobec powyższego, ocena przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu w odniesieniu do nieistniejącego przedsiębiorstwa stała się, w ocenie organu, bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia 8 września 2011 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy powyższą decyzję z 10 maja 2011 r. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1818/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia 8 września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 10 maja 2011 r. wskazując na błędne stanowisko organu, że przedmiotowa cegielnia w dacie ustanowienia przymusowego zarządu nie stanowiła przedsiębiorstwa. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1003/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. Decyzją z dnia 24 stycznia 2014 r., nr [...], Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku R. i E.P., w miejsce których w ramach sukcesji spadkowej wstąpili: I.P., A.P. i P.P. - w pkt I, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p a. - stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 października 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...] wł. R. i E.P. w [...], ul. [...], w zakresie przedsiębiorstwa i nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3,0094 ha oraz - w pkt II, działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - stwierdził, że ww. zarządzenie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w zakresie powierzchni 2741 m2 - zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w odniesieniu do wskazanego przedsiębiorstwa nie istniały przesłanki uzasadniające ustanowienie nad nim przymusowego zarządu państwowego. Ponadto, dokonując oceny skutków prawych wywołanych przez ww. zarządzenie z 30 października 1954 r., organ stwierdził, iż w odniesieniu do przedmiotowej cegielni oraz części nieruchomości, na której była ona zorganizowana, stanowiącej aktualnie działkę nr [...] o pow. 30094 m – zarządzenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (pkt I decyzji), z kolei w zakresie pozostałej nieruchomości, obejmującej powierzchnię 2741 m aktualnej działki nr [...] (obręb 4) - skutki prawne ocenianego zarządzenia są nieodwracalne (pkt II decyzji). Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. Instytut [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. I.P. działający w niniejszej sprawie w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A.P. i P.P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Gospodarki z dnia 24 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z 24 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedsiębiorstwo pn. [...] wł. R. i E.P w [...], ul. [...] nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Przedmiotowa cegielnia była bowiem, w ocenie organu, niewielkim i raczej o lokalnym zasięgu przedsiębiorstwem, produkującym cegły dla potrzeb własnych budownictwa mieszkalnego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej w [...], będącej dzierżawcą tej cegielni. Na wyposażeniu przedmiotowej cegielni znajdował się jeden piec dwunasto-komorowy z kominem Hoffmana bez obudowy pozwalający osiągnąć wielkość produkcyjną m poziomie 1.800.000 sztuk cegły rocznie. Oceny tej nie może zmienić, podnoszona przez zarządcę państwowego okoliczność, iż przedmiotowa cegielnia, przy wykorzystaniu istniejącego "prawie kompletnego parku maszynowego" oraz "bardzo bogatych złóż gliny" miała możliwość zwiększenia swojego potencjału produkcyjnego z 1.800.000 sztuk cegły do 3.000.0000 sztuk cegły rocznie. Organ uznał za bezsporne, na co wskazał również pełnomocnik Instytutu [...], że w dacie bezpośrednio poprzedzającej ustanowienie przymusowego zarządu państwowego przedmiotowa cegielnia produkowała cegłę (materiał budowlany) na rynek lokalny. Skoro zatem przedsiębiorstwo miało charakter lokalny - to przy uwzględnieniu, iż ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nastąpiło w październiku 1954 r., tj. ponad dziewięć lat po zakończeniu II wojny światowej, brak było, zdaniem Ministra, podstaw do twierdzenia, iż działalność przedmiotowej cegielni lub brak tej działalności mogło mieć istotny wpływ m.in. na (wskazywaną przez pełnomocnika Instytutu) "odbudowę kraju ze zniszczeń wojennych", a w konsekwencji funkcjonowanie Państwa. Minister podniósł, iż o braku istnienia interesu Państwa w ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego świadczy dodatkowo fakt, iż niespełna trzy lata po upaństwowieniu przedmiotowej cegielni, tj. w dniu 9 stycznia 1957 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] "wobec stwierdzenia niewłaściwej, deficytowej gospodarki prowadzonej przez [...], wobec niewykonywania planów gospodarczych przez cegielnię", podjęło decyzję przekazania przedmiotowej cegielni jej właścicielowi oraz zwróciło się do Ministerstwa Przemysłu Drobnego i Rzemiosła o uchylenie przymusowego zarządu państwowego. Wskazując na powyższe Minister uznał, iż pomimo objęcia przedmiotowej cegielni przymusowym zarządem państwowym Państwo nie było zainteresowane prowadzeniem w niej dalszej działalności, a w konsekwencji jej funkcjonowanie nie leżało w interesie Państwa, co oznacza niespełnienie jednej z przesłanek dekretu. W zakresie spełnienia drugiej z przesłanek uzasadniających ustanowienie przymusowego zarządu państwowego, jaką było uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu omawianego przedsiębiorstwa, organ wskazał, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo było czynne. W okresie bowiem bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego tj. od dnia 16 lutego 1953 r. było dzierżawione przez [...]. Tym samym, w dacie ustanowienia przymusowego zarządu omawiana cegielnia prowadziła działalność zgodną z jej profilem produkcji i znajdowała się we władaniu ww. Spółdzielni. Fakt, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było czynne potwierdzają także, w ocenie organu, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa nie istniały określone ww. dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. przesłanki uzasadniające ustanowienie nad nim przymusowego zarządu państwowego. Ponadto, organ wskazał, iż z uwagi na konieczność kumulatywnego spełnienia zawartych w dekrecie przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nie znajdują uzasadnienia podejmowane przez pełnomocnika Instytutu próby dowodzenia istnienia interesu Państwa w upaństwowieniu przedmiotowej cegielni z uwagi m.in. na "obowiązek i odpowiedzialność odbudowy kraju ze zniszczeń wojennych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa i zapewnienie obywatelom mieszkań (budowa, odbudowa, kwaterunek itp.)", skoro w dacie bezpośrednio poprzedzającej ustanowienie przymusowego zarządu państwowego - przedmiotowa cegielnia była czynna i niezagrożona bezruchem, co tym samym wykluczało możliwość jej upaństwowienia. Minister Gospodarki podniósł również, iż stwierdzając wydanie zarządzenia z 30 października 1954 r. z rażącym naruszeniem prawa organ jest zobligowany do dokonania oceny skutków prawnych jakie to zarządzenie wywołało. Wskazał, iż z informacji i dokumentacji geodezyjnej nadesłanej przez Starostwo Powiatowe w [...] oraz wyjaśnień Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wynika, że dawnej nieruchomości zajętej przez Cegielnię i przejętej przez [...] " o pow. 3 ha 3036 m odpowiada aktualnie działka nr [...] o pow. 3 ha 0094 m2 i częściowo (w zakresie powierzchni 2741 m2) działka nr [...] (obręb 04). Organ wskazał, iż działka nr [...] znajduje się obecnie we władaniu Instytutu [...], który wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. wystąpił Sądu Rejonowego w [...] o zasiedzenie tej działki. Postępowanie to jest obecnie zawieszone do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Organ podniósł przy tym, że dla działki nr [...] brak jest obecnie wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej. Powołując się na powyższe organ ponownie podkreślił, iż skutkiem prawnym ustanowienia przymusowego zarządu państwowego było objęcie w zarząd mienia wchodzącego w skład przedsiębiorstwa, nad którym ustanowiono przymusowy zarząd. Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Skoro skutek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego był odwracalny to, w ocenie organu, brak było podstaw prawnych do uznania, że zarządzenie z 30 października 1954 r. w zakresie przedsiębiorstwa oraz nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3,0094 ha wywołało nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do działki nr [...] organ wskazał, mając na względzie informacje udzielone przez Starostwo Powiatowe w [...], iż części nieruchomości, na której funkcjonowała upaństwowiona cegielnia odpowiada aktualnie część działki Nr [...] o pow. 2741 m2, wchodzącej w skład drogi wojewódzkiej Nr [...] i znajdującej się w trwałym zarządzie [...] w [...] na podstawie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie organu, przeznaczenie ww. działki pod drogę wywołało nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa poprzez zastosowanie art. 2a pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Instytut [...] wnosząc o uchylenie jej w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki 24 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z dnia 28 grudnia 1918 r., Nr 21, poz. 67 ze zm.), przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa – mogą być objęte pod zarząd państwowy. Ustawodawca zakładał możliwość objęcia przymusowym zarządem państwowym nie tylko takich przedsiębiorstw, których "utrzymanie w ruchu" było zagrożone, ale również takich, które nie były czynne, a ich "puszczenie w ruch" (tak samo jak utrzymanie w ruchu) leżało w interesie państwa. Warunek był natomiast taki, że musiało istnieć przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość i być zdolne do określonego rodzaju produkcji. Pośrednio wynikało to z celu tej regulacji - historycznie rzecz ujmując - przyjętej w sytuacji szczególnej, w której po wielu latach niewoli i zniszczeń wojennych "niezbędnym było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu dla gospodarki odradzającego się Państwa Polskiego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2182/96, LEX nr 45854). Cele te pozostały aktualne również po 1945 roku - z tym wyjątkiem, iż w praktyce orzeczniczej ujawnianych jest wiele nadużyć dotyczących rozumienia interesu państwa przy przejmowaniu różnych majątków w przymusowy zarząd państwowy. Dalej Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w celu ustalenia czy zostały spełnione określone w art. 1 pkt 3 powołanego dekretu przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu państwowego organ nadzoru pozyskał z archiwów i instytucji państwowych, między innymi ze zbiorów Archiwum Państwowego dla m. st. Warszawy (zespół akt Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie, Wydział Przemysłu i Handlu sygn. 441) oraz zbiorów Archiwum Akt Nowych w Warszawie (zespół akt Ministerstwa Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych sygn. 1/516) szereg dokumentów archiwalnych, w szczególności: 1) Pismo Wojewódzkiego Zarządu Przemysłu Terenowego Materiałów Budowlanych z 21 lutego 1954 r., Nr. [...], do Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej stanowiące wniosek o ustanowienie przymusowego zarządu; 2) Pismo Ministerstwa Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 11 listopada 1954 r., znak: [...] do Wojewódzkiego Zarządu Przemysłu Terenowego Materiałów Budowlanych; 3) Protokół zdawczo – odbiorczy z 15 listopada 1954 r. w sprawie przejęcia Cegielni wł. R. i E.P. w [...], ul. [...] pod przymusowy zarząd państwowy przez [...]; 4) Pismo [...] z 16 listopada 1954 r., L. dz. [...], do Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła; 5) Pismo Wojewódzkiego Zarządu Przemysłu Terenowego Materiałów Budowlanych z 2 sierpnia 1955 r. do Wydziału Przemysłu Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej; 6) Pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1957 r., znak: [...] do Ministra Przemysłu Drobnego i Handlu o uchylenie przymusowego zarządu państwowego nad Cegielnią. W ocenie Sądu I instancji, trafnie organy nadzoru uznały - na podstawie oceny zebranego materiału dowodowego - iż przedmiotowe przedsiębiorstwo pn. Cegielnia wł. R. i E.P. nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza trafność stanowiska organu, iż przedmiotowa Cegielnia była niewielkim i raczej o lokalnym zasięgu przedsiębiorstwem produkującym cegły dla potrzeb własnych budownictwa mieszkalnego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej w [...] będącej jej dzierżawcą. Z dokumentów archiwalnych wynika, iż na wyposażeniu przedsiębiorstwa znajdował się jeden piec dwunasto-komorowy z kominem Hoffmana bez obudowy, pozwalający osiągnąć wielkość produkcyjną na poziomie 1.800.000 sztuk cegły rocznie. Sąd zauważył przy tym, iż w wiążącym w tej sprawie wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1818/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "cegielnia jako przedsiębiorstwo funkcjonowała wytwarzając produkt zgodny z profilem tego przedsiębiorstwa". Jednocześnie w powołanym wyroku Sąd zobowiązał organ ponownie rozpoznający sprawę do dokonania oceny, czy "utrzymanie produkcji w tej konkretnej cegielni w realiach tamtych czasów i miejscu leżało w interesie państwa". Zdaniem Sądu I instancji, Minister Gospodarki sprostał nałożonemu przez Sąd obowiązkowi. Odniósł się do charakteru i przedmiotu produkcji przedmiotowego przedsiębiorstwa, którym była produkcja cegły dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej w [...], będącej dzierżawcą tej cegielni. Organ nadzoru odniósł się ponadto do okoliczności wynikającej z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 15 listopada 1954 r., iż ww. Spółdzielnia zużytkowała całą produkcję cegielni na własne potrzeby do budowy domków jednorodzinnych - co odzwierciedla lokalny charakter przedsiębiorstwa - z punktu widzenia interesów państwa pozbawiony strategicznego znaczenia. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ocena Ministra Gospodarki nastąpiła z całkowitym pominięciem i oderwaniem od realiów, warunków i potrzeb z daty ustanowienia zarządu przymusowego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki przeanalizował wszystkie te kryteria w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym w oparciu o powołany protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 15 listopada 1954 r. oraz wskazane wyżej pisma z lat 1954 - 1957. Nie jest przy tym tak, jak twierdzi skarżący, że w powojennej rzeczywistości wystarczające dla uzasadnienia interesu państwa w ustanowieniu przymusowego zarządu było to, że państwo zainteresowane było utrzymaniem stałej produkcji cegieł, gdyż było to niezbędne dla sprawnego przeprowadzenia prac związanych z usuwaniem zniszczeń oraz odbudową kraju. Taka argumentacja prowadzi, zdaniem Sądu, do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że sam charakter czy rodzaj produkcji przedsiębiorstwa (produkcja cegły w okresie odbudowy kraju po wojnie) - nawet jeśli miał znaczenie z punktu widzenia aktualnych potrzeb kraju - przesądzał o interesie państwa w utrzymaniu produkcji przedsiębiorstwa, bez względu na wielkość tej produkcji, a tym samym bez względu na znaczenie samego przedsiębiorstwa w skali kraju. Sąd I instancji nie podzielił przy tym podnoszonego w skardze zarzutu błędnej wykładni art. 1 pkt 3 ww. dekretu z 1918 roku polegającej na przyjęciu przez organ nadzoru, że przedsiębiorstwami, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa są wyłącznie przedsiębiorstwa działające w przemyśle zbrojeniowym, hutniczym, kolejnictwie, transporcie albo kopalnictwie, nie zaś przedsiębiorstwo zajmujące się produkcją materiałów budowlanych (w tym konkretnym przypadku produkcją cegły). Sąd wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ nadzoru przesądził w niej w sposób kategoryczny, że przedsiębiorstwami, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa są wyłącznie przedsiębiorstwa działające w przemyśle zbrojeniowym, hutniczym, kolejnictwie, transporcie albo kopalnictwie. W ocenie Sądu, wyliczenie przedsiębiorstw zawarte przez organ w powołanej decyzji jest wyliczeniem przykładowym, zaczerpniętym z orzecznictwa. Jak wynika wprost z treści decyzji, zaraz po dokonaniu tego wyliczenia Minister dodaje, że nie sposób wymienić pełnego katalogu tych przedsiębiorstw - jednak jest pewne, że należy omawiany przepis interpretować stosując wykładnię zawężającą. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo również organy nadzoru uznały, że wymienione w art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. przesłanki musiały zachodzić kumulatywnie – brak jednej z nich wykluczał możliwość ustanowienia nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego. Prawidłowo stwierdził Minister Gospodarki, na podstawie badania dokumentów archiwalnych – iż przedmiotowe przedsiębiorstwo było czynne, bowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego tj. od dnia 16 lutego 1953 r. było dzierżawione przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną w [...]. W konsekwencji, została spełniona również druga z przesłanek wynikających z art. 1 pkt 3 powołanego dekretu w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Podsumowując Sąd stwierdził, iż organy nadzoru wykazały, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że przejęte w przymusowy zarząd przedsiębiorstwo było pozbawione strategicznego znaczenia dla państwa. Zatem, jego przejęcie w przymusowy zarząd nie leżało w interesie państwa, a pozbawienie właściciela zarządu przedsiębiorstwem w takiej sytuacji niewątpliwie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, choćby z uwagi na skutki ekonomiczne z tego wynikające. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, zachodzą wszelkie przesłanki do uznania rażącego naruszenia prawa przez zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 30 października 1954 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 decyzji. Ponadto, za prawidłowe i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym Sąd uznał stanowisko organu, iż z uwagi na przeznaczenie działki nr [...] pod drogę i wynikające z tej okoliczności skutki prawne w postaci zastosowania ustawy o drogach publicznych organ mógł się ograniczyć w stosunku do tej działki jedynie do wydania zarządzenia z 30 października 1954 r. z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Za niezasadne Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. W ocenie Sądu, organy nadzoru wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Końcowo Sąd wskazał, że w dacie wydawania przedmiotowego orzeczenia opublikowany został w Dzienniku Ustaw wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702). Zgodnie z tym orzeczeniem, art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowane w przedmiotowym postępowaniu zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła wydane zostało 30 października 1954 r., zaś jego nieważność stwierdzona została decyzją Ministra Gospodarki z 24 stycznia 2014 r., a zatem po blisko 60 latach. Tym niemniej, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia z 30 października 1954 r. Po pierwsze, w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do niekonstytucyjności przepisu, w zakresie w jakim pomija on możliwość odmowy stwierdzenia nieważności. Innymi słowy mówiąc, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w systemie prawnym winno istnieć uregulowanie pozwalające na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. W pkt 10.6 wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał wprost, że jego rozstrzygnięcie w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki, jak wskazał Trybunał, nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W pkt 10.7 uzasadnienia Trybunał wskazał, że nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, ustawodawca dysponuje bowiem swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Po drugie, w uzasadnieniu ww. wyroku (pkt 10.1) podane zostały wskazówki, których łączne zaistnienie pozwala na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Okolicznościami tymi jest funkcjonowanie decyzji w obrocie przez kilkadziesiąt lat, czyli domniemanie jej zgodności z prawem przez kilkadziesiąt lat, nabycie przez stronę prawa lub ekspektatywy oraz niedookreślony charakter przesłanki nieważności decyzji, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności te nie zaistniały. W sprawie stwierdzono nieważność zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem wskazując na brak przesłanki interesu państwa. W ocenie Sądu, nie można w tym przypadku przede wszystkim mówić o niedookreślonym charakterze tej przesłanki nieważności, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu orzeczenia. Wprawdzie przepis art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego zawierający tę przesłankę posługuje się klauzulą generalną, ale nie stanowi to jeszcze o niejednoznaczności normy w nim wyrażonej - jeśli, jak w tym przypadku, orzecznictwo w sposób jednolity i precyzyjny wskazuje, na czym polega interes państwa, wiążąc go ze strategicznym, czy też kluczowym dla państwa znaczeniem przedsiębiorstwa. Owo kluczowe czy strategiczne znaczenie musi wynikać zaś (lub nie) z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Ponadto, kwestionowane zarządzenie ograniczało jedynie właściciela w prawie swobodnego dysponowania mieniem (przedsiębiorstwem), nie wywoływało zaś ono skutków prawnorzeczowych. Zatem, w ocenie Sądu, nie można tu mówić o kreowaniu prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Instytut [...], zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego z dnia 16 grudnia 1918 r. poprzez przyjęcie, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem - cegielnią własności małż. R. i E. P. - ustanowienie tego zarządu nie leżało w interesie Państwa oraz, że przedsiębiorstwo to było czynne i dobrze prosperujące, z perspektywami rozwoju i nie było zagrożone bezruchem - zatem i ta okoliczność wykluczała możliwość objęcia tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem, a w konsekwencji jego upaństwowienie. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno Sąd I instancji jak i wcześniej organ administracji zaprezentowali schematyczny, uproszczony sposób rozumienia interesu Państwa, oderwany od ówczesnych realiów społeczno - polityczno - gospodarczych, a także specyfiki branży - dziedziny gospodarki, do której należało objęte przymusowym zarządem przedsiębiorstwo - cegielnia. Zdaniem skarżącego ustalenia i twierdzenia Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiące powtórzenie argumentacji organu administracji, nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, są niezgodne zarówno ze stanem faktycznym jak i prawnym oraz nieuzasadnione. Skarżący podkreślił, że organ administracji rozpatrujący sprawę nie zebrał, a zebranego materiału nie rozpoznał w sposób wyczerpujący, nie wykonał zaleceń WSA w zakresie wyjaśnienia, czy ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad cegielnią leżało w interesie państwa. Dowody zebrane w sprawie, wymienione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zostały ocenione i zanalizowane pod kątem istnienia lub nie interesu Państwa. Organ nie przeprowadził zwłaszcza analizy specyfiki branży produkcji materiałów budowlanych - wyrobów ceramicznych (cegieł) - z punktu widzenia liczby i wielkości zakładów produkcyjnych - produkujących cegły, ich lokalizacji, wielkości produkcji itp., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącego zarówno Sąd I instancji jak i Minister Gospodarki dopuścili się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - mylne rozumienie treści przepisów dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego oraz przez niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu, określonemu w przepisie prawa (normie prawnej) i umożliwia stwierdzenie, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwo to nie podlegało przymusowemu zarządowi państwowemu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również Minister Gospodarki wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nieprawidłowy, bowiem nie ustalono zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku WSA, czy ustanowienie przymusowego zarządu nad cegielnią leżało w interesie państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nieusprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej twierdzenie Sądu I instancji co do tego że ustanowienie przymusowego zarządu nie leżało w interesie państwa znajduje oparcie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy ( tom I ). Wynika z nich, co następuje : - cegielnia była małym przedsiębiorstwem, zatrudniała 35 osób ( pismo skierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich ), - na stanie cegielni znajdował się jeden piec Hofman, dwunastokomorowy z pomostem i kominem ( inwentarz, remanent ), - cegielnia stanowiła spółkę jawną, której właścicielem był E. i R. P. ( zawiadomienie ), - cegielnia nie otrzymywała zleceń produkcji w ramach planu państwowego, produkowała na miejscowy zbyt ( protokół, pismo I.P. ), - po ustanowieniu przymusowego zarządu cegielnia produkowała wyłącznie na użytek Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej w [...] ( pisma Spółdzielni , protokół ). Powyższe dokumenty, dowody nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru cegielni, jej wielkości i zakresu produkcji. W żaden sposób nie można z nich odczytać, że utrzymanie przedmiotowej cegielni leżało w interesie państwa. Oczywiście należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że lokalny zasięg przedsiębiorstwa sam przez się nie wykluczał możliwości ustanowienia przymusowego zarządu. Jednak w rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów świadczących o interesie państwa w utrzymaniu tak małej cegielni. Cegielnia zanim doszło do ustanowienia zarządu nie produkowała na użytek państwa, a po ustanowieniu zarządu zaspakajała wyłącznie interesy Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej w [...]. Produkcja cegielni leżała we własnym, wąskim interesie spółdzielni, a nie szeroko pojmowanym interesie państwa. Nadto co wyjaśnił już w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie można jak czyni to skarga kasacyjna odmiennie niż wynika to z uzasadnienia wyroku interpretować jego treści. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że zawarte w decyzji wyliczenie rodzajów przedsiębiorstw, które mogły być objęte przymusowym zarządem jest tylko przykładowe. Organ nie miał obowiązku, jak chce tego skarga kasacyjna dokonywania ustaleń co do lokalizacji i wielkości innych cegielni. Granice rozpoznawanej sprawy zostały bowiem wyznaczone przez wniosek spadkobierców dawnych właścicieli cegielni tj. spadkobierców E. i R.P.. Jakiekolwiek ustalenia dotyczące zakresu produkcji i przeznaczenia produktów w odniesieniu do innych cegielni nie były istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku WSA i poczynił wszystkie wymagane ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Dlatego przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie odniosły zamierzonego skutku. W sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy będącego podstawą zaskarżonego wyroku nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze wskazany został jako naruszony art. 1 pkt. 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, zgodnie z którym przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa mogą być objęte pod zarząd państwa. Jak wynika z przytoczonego przepisu zarządem państwowym mogły jednak być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Należy tu zwrócić uwagę na dwa elementy przepisu art. 1 ust. 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego cegielnia w stosunku do której został ustanowiony zarząd przymusowy nie miała takiego charakteru. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.