I SA/Wa 827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. Z.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. K. Z.-M. wystąpiła o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – H. A. M. ur. [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego rodziny w przeliczeniu na osobę stanowiącego kwotę [...] zł. Prezydent wskazał, że na podstawie załączonych do wniosku dokumentów ustalono, że roczny dochód [...] osobowej rodziny K. Z.-M. w [...] r. wyniósł [...] zł netto. Wskazał, że mąż wnioskodawczyni złożył oświadczenie, że za miesiąc [...] r. uzyskał z działalności gospodarczej dochód wynoszący [...] zł. Obliczając dochód rodziny Prezydent wskazał, że na dochód ten składa się dochód z tytułu umowy o dzieło – [...] zł podzielony przez 12 miesięcy stanowi kwotę [...] zł miesięcznie; dochód z tytułu umowy o pracę na czas nieokreślony – [...] podzielony przez [...] miesiące stanowiący kwotę [...] zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że łączna miesięczna kwota dochodów uzyskanych w [...] r. wynosi [...] zł, jednakże po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z prowadzonej działalności w miesiącu [...] r. w wysokości [...] zł, łączny miesięczny dochód na rodzinę wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę [...] zł. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wniosła K. Z.-M.. Wskazała, że przeciętny dochód jej męża ustalono podwójnie poprzez doliczenie do dochodu z [...] r. dochód za miesiąc [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu kolegium wskazało, że Prezydent w decyzji wyjaśnił, że w art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalono kwotę dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, warunkując przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka od uzyskania dochodu nie przekraczającego kwoty 1.922 zł. Kolegium powtarzając uzasadnienie ww. decyzji stwierdziło, że w okresie od [...] r. do [...] r. (błędnie określonego jako [...] r.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego w [...] r., chyba, że dochód został utracony. Kolegium za Prezydentem przytoczyło ustalenia stanu faktycznego wskazując, że: rodzina wnioskodawczyni składa się z [...] osób, w tym [...] dzieci; wnioskodawczyni od [...] r. do [...] r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas określony; mąż wnioskodawczyni uzyskuje dochody z zatrudnienia na podstawie umów o dzieło oraz, że od [...]r. rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej i z tego tytułu uzyskał za miesiąc [...] r. dochód w wysokości [...] zł. Kolegium podniosło, że podstawę ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia stanowił przeciętny, miesięczny dochód uzyskany przez rodzinę w [...] r. powiększony o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego za [...] r. Kolegium dokonując oceny złożonego odwołania wskazało, że nie może zostać ono uwzględnione, albowiem przepis art. 15 b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia jedynie osobom spełniającym kryterium dochodowe ustalone w wysokości 1.922 zł. Kolegium wskazało, że skarżąca nie spełnia ww. przesłanki, co wynika wprost z treści decyzji, jak i dodatkowych wyjaśnień nadesłanych przez Prezydenta W. na prośbę Kolegium, albowiem dochód miesięczny w jej rodzinie wynosi [...] zł. Tym samym wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. Z.-M.. Wskazała, że ustalone przez organy średnie miesięczne dochody nie odpowiadają ani dochodom rzeczywistym uzyskanym za rok [...], ani też za [...] r. Wskazała, że z PIT 37 za rok [...] r. wynika jednoznacznie, że dochody jej rodziny po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i podatek dochodowy wyniosły [...] zł netto. Powyższe oznacza, że rzeczywiste średnie dochody miesięczne wyniosły 4.571,10 zł, zaś w przeliczeniu na osobę [...] zł, nie zaś jak ustaliły organy [...] zł. Wskazała, że powyższe wynika z doliczenia do średniego dochodu miesięcznego za rok [...] dochodu jej męża z czerwca [...] r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zarzut podwójnego naliczenia dochodu za rok [...] jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 kpa) w zw. z art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności). Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że organ II instancji wydając decyzję jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu niższego stopnia. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli aktu (decyzji, postanowienia) wydanego przez organ I instancji, lecz ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie merytorycznie w ramach jej przedmiotu. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia instancyjnego. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Oznacza to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Ponadto dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć także jako dwukrotne rozstrzyganie sprawy, a więc w postępowaniu drugiej instancji oznacza to ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego aktu (decyzji, postanowienia) nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że organ nie przeprowadził postępowania ponownie, a jedynie oparł się na treści decyzji organu I instancji oraz o złożone przez ten organ dodatkowe wyjaśnienia. Gdyby bowiem organ prowadził postępowanie dostrzegłby nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez Prezydenta W. przesłanki stanowiącej podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. wysokości dochodu skarżącej. Należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był przepis art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych") stanowiący, że jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że definicje legalne pojęć: "dochód", "dochód rodziny" oraz "rodzina" zamieszczone zostały w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pkt 1 przywołanego unormowania wskazano, że dochód oznacza - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także inne dochody określone w pkt 1 lit. b i c przedmiotowej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Dochodem rodziny, w świetle art. 3 pkt 2 tej ustawy jest suma dochodów członków rodziny, natomiast po myśli art. 3 pkt 2a wspomnianej regulacji, dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (przepisy regulujące utratę i uzyskanie dochodu, w tym także po roku poprzedzającym okres zasiłkowy). Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Stosownie bowiem do postanowień art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie z ust. 4a ww. artykułu w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08, badającego zgodność z Konstytucją RP przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), gdzie stwierdzono, że: "(...) art. 5 ust. 4 ustawy nie określa też terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy)". Reasumując powyższe, wzgląd na zasady celowości i solidarności postępowania administracyjnego nakazuje uznać, że możliwa jest korekta ustalonego już dochodu osoby uprawnionej (lub rodziny osoby uprawnionej) z powodu zdarzeń, jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Sąd w składzie orzekającym powtórnie w tej sprawie wskazuje jednakże, że nie podziela sposobu wyliczenia dochodu rodziny skarżącej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że świadczenia rodzinne są formami pomocy państwa skierowanymi do rodzin o najniższych dochodach. Ustalenie zatem przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, odbywać się powinno przez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę należy podzielić przez 12, a następnie na liczbę osób w rodzinie. Tak jest w sytuacji, gdy dochody są stałe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/13). Natomiast, gdy następuje utrata dochodu, czy też jego uzyskanie, to przy obliczaniu dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych, należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organy winny wziąć pod uwagę okoliczności: utraty dochodu skarżącej z tytułu zatrudnienia w U. d. S. K. i O. R. na czas określony oraz uzyskanie przez męża skarżącej dochodu w [...] r., a więc wszystkie te zdarzenia, które miały miejsce nie tylko w [...] r., ale także po nim, tj., po [...] r. nie później niż do [...] r. Po odjęciu i zsumowaniu, wszystko należy podzielić przez 12, a następnie przez ilość członków rodziny skarżącego, czyli przez [...]. Zdaniem Sądu, jedynie taki sposób liczenia dochodu na jednego członka rodziny jest zgodny z wykładnią nie tylko obowiązujących w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przepisów, jak obowiązujących obecnie. Zmiana bowiem w tym zakresie przepisów po 1 stycznia 2012 r. ma jedynie walor pomocny przy prawidłowej wykładni wówczas obowiązujących regulacji w tym zakresie. Nie jest więc prawidłowy taki sposób wyliczenia dochodu, jak to zaprezentowały organy orzekające, że organy odejmują utracony, bądź dodają uzyskany dochód do kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego w wyniku dzielenia dochodu rodziny przez 12, a nie do całości dochodu tej rodziny, który winien być brany pod uwagę w tym konkretnym przypadku. O przyznaniu świadczenia rodzinnego decydować ma przecież rzeczywisty dochód rodziny. Skoro więc ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku utraty bądź uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W tym więc zakresie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2 i 23 poprzez błędne rozumienie i zastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd dopatrzył się uchybień w postępowaniu prowadzącym do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności zastrzeżenia budzi przyjęcie przez organ II instancji, że dochód rodziny skarżącej w [...] r. wyniósł [...] zł. W aktach sprawy znajduje się Zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. w którym wskazano, że dochód brutto w roku podatkowym obojga małżonków wyniósł [...] złotych, podatek wyniósł [...] zł, zaś składki na ubezpieczenia społeczne [...] zł. Ponadto organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a następnie powtórzonych w skardze, że ze złożonych przez skarżącą deklaracji PIT za [...] r. wynika, że dochód jej rodziny po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a także należnego podatku wyniósł w [...] r. kwotę [...] zł. Tymczasem kwota jaka wynika bez wątpienia ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy formularzy PIT-11 złożonych przez skarżącą, a wystawionych przez płatników za rok [...] r., wynosi [...] zł. Zsumowanie kwot dochodów daje bowiem kwotę [...] zł, od którego to dochodu odejmuje się kwoty: [...] zł tytułem składek na ubezpieczenie społeczne, kwoty [...] zł tytułem składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwot składających się na zaliczki na podatek ([...] zł +[...] zł +[...] zł +[...] zł =[...] zł). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak również wyczerpującego i klarownego odzwierciedlenia, które z kwot stanowią "utratę dochodu", a które "uzyskanie dochodu". Tymczasem ustalenie w toku postępowania dowodowego "utraty dochodu" oraz "uzyskania dochodu" ma zasadnicze znaczenie dla treści rozstrzygnięcia i ustalenia w tym zakresie winny być precyzyjne. Organy winny zatem wskazać nie tylko kiedy nastąpiła utrata i uzyskanie dochodu i na skutek jakich zdarzeń, ale także zobowiązane są do podania w jakiej wysokości i przez kogo utracono bądź uzyskano dochód, czego wymagają nie tylko artykuły 7 i 77 § 1 ale i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). Powyższe stanowi więc naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. artykułów: 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ, na wynik tej sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.