IV SA/Wa 1106/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] października 2014 r., którym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w gminie [...]. Uzasadniając postanowienie przywołano m. in. następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - przedmiotowa działka jest położona w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], stąd ma do niej zastosowanie rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem", - legalizacja samowoli budowlanej będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia - lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; - nie zachodzą, wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, okoliczności wyłączające stosowanie powyższego zakazu, dotyczące obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, ponieważ: ▪ zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] r. Nr [...]), zwanego dalej "studium", przedmiotowa działka znajduje się w postulowanej strefie zainwestowania jednostek osadniczych, a zatem nie można przyjąć, że leży ona na obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi oraz ▪ nie jest też spełniony drugi warunek z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, jako że żadna z działek przyległych (tj. graniczących bezpośrednio z przedmiotową działką) - nr [...] i [...] - nie jest zabudowana; ponadto wyjątek z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie dotyczy zabudowy rekreacyjnej; - nie zachodzą również pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. T. K. i W. K. wnieśli skargę na postanowienie organu odwoławczego, w której podnieśli naruszenie: 1. art. 2, 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", poprzez pominięcie przepisów prawa miejscowego obowiązujących od czasu wzniesienia przedmiotowego budynku (1993 rok); w tym kontekście zwrócono uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13, umożliwiającą stosowanie ówcześnie obowiązujących przepisów oraz podniesiono, że: a) o ile samowolę budowlaną należy ocenić negatywnie, to jednak gdy przez wiele lat organy administracji - przy korzystniejszym dla Skarżących stanie prawnym - nie podejmowały działań zmierzających do jej legalizacji, interes prawny Skarżących zasługuje na ochronę; b) § 4 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że zakazy z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczą ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia; 2. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie wynikłe z błędnego przyjęcia, że nie zachodzą wyłączające zakaz zabudowy przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia; w tym kontekście wskazano, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, w studium jest oznaczony jako postulowana strefa zainwestowania jednostek osadniczych; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 4. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji; Skarżący planował złożyć mapę, na której uwidoczniona jest zabudowa na sąsiednich działkach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie (k. 33) Skarżący T. K. podniósł, że przedmiotową działkę kupił od poprzedniego jej właściciela i nie wiedział, że budynek był samowolnie wybudowany, gdyż pobierano opłaty z racji jego istnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W związku z przedstawieniem stanu sprawy ponowne jej referowanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w związku ze wzniesieniem przedmiotowego budynku w 1993 r. należało zastosować przepisy obowiązujące przed dniem orzekania przez organ administracji. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wywodzi się obowiązek organów administracji stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, tak jak w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że nowy akt prawny ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowego aktu prawnego. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym" - ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki prawne w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowego prawa. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną powstałą na początku lat 90-tych, której proces legalizacyjny nie został zakończony, a tym samym sprawa ewentualnego jej zalegalizowania czy też nakazania rozbiórki pozostaje sprawą otwartą. W ramach tego postępowania Skarżący uruchomili postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mające na celu ustalenie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie o sygn. akt K 9/95, opubl. w OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1215/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Nie można przenosić na realia niniejszej sprawy argumentacji zawartej w powołanej przez Skarżących uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ dotyczy ona możliwości stosowania przez organ obowiązujących w czasie nielegalnego wybudowania budynku przepisów dotyczących nakazu rozbiórki, nie zaś przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej w trybie przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Oceny prawne sformułowano w uchwale na gruncie regulacji szczególnych dotyczących procedur legalizacji samowoli budowlanych wobec zróżnicowanych stanów faktycznych. Nie odnoszą się one do niezawierających analogicznych regulacji przepisów dotyczących uzyskiwania wymaganych decyzji służących ewentualnej legalizacji samowoli. Pogląd taki podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku o sygn. akt II OSK 1215/13, wydanym po podjęciu powoływanej przez Skarżących uchwały. Z tego względu poglądy zawarte w tej uchwale w powyższym zakresie nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że w prowadzonym postępowaniu właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego z chwili orzekania przez organy administracji, stąd nie naruszono powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia treść § 4 ust. 6 rozporządzenia, ponieważ dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani nie sporządzono projektu takiego planu, w stosunku do którego zawiadomiono o terminie wyłożenia do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Odnośnie kwestii obowiązywania zakazu zabudowy z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia należy podnieść, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z brakiem przesłanek go wyłączających, w szczególności z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Nie ma znaczenia, że w studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, oznaczony jest jako postulowana strefa zainwestowania jednostek osadniczych, ponieważ strefa taka nie jest równoznaczna z obszarem zwartej zabudowy w granicach określonych w studium (§ 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia), a tego rodzaju obszaru obowiązujące na przedmiotowym terenie studium nie przewiduje. Co prawda w studium nie musiałoby być użyte takie samo sformułowanie co do intensywności zabudowy jak w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia ("zwartość zabudowy"), ale powinno ono przynajmniej wskazywać, że zabudowa ma być podobnego rodzaju, np. "ciągła", "intensywna" itp., a tego studium nie zawiera. W tym kontekście nie można zawartego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątku od zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretować rozszerzająco - w kierunku możliwości zabudowy terenu. Wyjątków od zasady nie można bowiem interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 3069/12, dostępny w CBOSA. Okoliczność ta sprawia, że nie jest wyłączony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. O ile uznać, że wyjątki wskazane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie muszą być spełnione łącznie, powtórzyć trzeba za organem, że nie jest też spełniony drugi z nich, ponieważ nie dotyczy on zabudowy rekreacyjnej, lecz mieszkaniowej i usługowej, a ponadto nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora, jako że żadna z działek przyległych do działki Skarżących nie jest zabudowana. Odnośnie wskazanej na rozprawie okoliczności, jakoby Skarżący nie wiedział, że poprzedni właściciel budynku wzniósł go nielegalnie, to nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ żaden przepis nie uzależnia możliwości legalizacji samowoli budowlanej od stanu świadomości właściciela budynku co do jego statusu prawnego. W świetle powyższych okoliczności organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia Skarżących o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), to należy podnieść, że zgodnie z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Organ uzgadniający w związku z tak krótkim terminem na zajęcie stanowiska (21 dni) nie ma więc możliwości zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i odczekania stosownego czasu związanego z doręczeniem zawiadomienia i upływem terminu, w ciągu którego strona może skorzystać z uprawnień, o których mowa w powyższym przepisie. W tej sytuacji ewentualne zastrzeżenia i wnioski mogą być podnoszone, z woli prawodawcy, generalnie dopiero w postępowaniu zażaleniowym. Jednocześnie strona informowana jest o toczącym się postępowaniu przed organem I. instancji pismem organu występującego o uzgodnienie (art. 106 § 2 K.p.a.) i może z własnej inicjatywy składać uwagi i wnioski. Nawet gdyby jednak uznać, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nastąpiło, to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Strona bowiem (ani w postępowaniu administracyjnym ani nawet przed Sądem) nie podjęła czynności uprawdopodobniających błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy. W szczególności tą czynnością nie jest złożenie wraz ze skargą mapy, gdyż nie uwidocznia ona zabudowy na działkach bezpośrednio przyległych do działki Skarżących, w związku z czym i tak niemożliwe byłoby uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).