I OZ 1457/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 547/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2 Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r., mocą którego nieruchomość znajdująca się w P. przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]), przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. W jego uzasadnieniu podniosła, iż Spółdzielnia ta od 1965 r. była użytkownikiem wieczystym w/w nieruchomości. Decyzja, której wstrzymanie wykonania postuluje, spowodowała powstanie skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej zarówno dla Spółdzielni, jak i jej członków, na rzecz których ustanowiono uprzednio spółdzielcze własnościowe prawa do lokali mieszkalnych. Wskutek wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. z księgi wieczystej nieruchomości objętej tą decyzją został wykreślony Skarb Państwa jako właściciel i skarżąca Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty. Pozwem z dnia [...] października 2006 r. następcy prawni pierwotnego właściciela w/w nieruchomości wystąpili przeciwko Spółdzielni z roszczeniami o nabycie od nich gruntu zajętego przez nią za wynagrodzeniem wynoszącym 4 mln zł oraz odszkodowanie za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości w kwocie 2 mln zł wraz z odsetkami ustawowymi od dnia wniesienia pozwu. W odpowiedzi na pozew Spółdzielnia wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., do sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w P. zawiesił postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 K.p.c. Sąd Apelacyjny w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], zmienił w/w orzeczenie Sądu Okręgowego i podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu swojego postanowienia Sąd II instancji wskazał przede wszystkim, że skoro decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest ostateczna i nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonania, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Z uwagi na stan postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w P., do sygn. akt [...], z powództwa następców prawnych pierwotnego właściciela wskazanej wyżej nieruchomości przeciwko Spółdzielni, zasadny jest jej zdaniem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. Decyzja, o której wstrzymanie wnosi skarżąca, jest bezpośrednim źródłem roszczeń podnoszonych przeciwko Spółdzielni i na obecnym etapie tej sprawy - wobec stanowiska wyrażonego w powołanym powyżej postanowieniu Sądu Apelacyjnego w P. - tylko wstrzymanie jej wykonania mogłoby doprowadzić do zawieszenia postępowania cywilnego. W dalszej części wniosku podkreślono, iż brak wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. może doprowadzić do wyrządzenia w majątku skarżącej znacznej szkody oraz wywołać trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca stała się w dobrej wierze użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wzniosła budynki mieszkalne. Tymczasem aktualnie ma zostać zobowiązana do zapłaty wynagrodzenia z tytułu przeniesienia własności gruntu i odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Spółdzielnia podkreśliła, iż we wzniesionych przez nią nieruchomościach budynkowych na rzecz członków Spółdzielni zostały ustanowione spółdzielcze własnościowe prawa do lokali mieszkalnych, a zatem przedmiotowa ochrona dotyczy również interesu prawnego członków spółdzielni. Zaspokojenie wielomilionowego roszczenia następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do trudnej sytuacji Skarżącej pozostawiając ją równocześnie bez jakiejkolwiek gwarancji zwrotu świadczenia w przypadku ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. Nie można zdaniem Spółdzielni wykluczyć także możliwości sprzedania przez następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości, co również będzie trudnym do odwrócenia skutkiem w/w decyzji z 1994 roku, tym bardziej iż osoby te zostały już wpisane do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Celem wykazania ryzyka wyrządzenia znacznej szkody, jak i nieodwracalnych skutków w przypadku realizacji wobec skarżącej uprawnień właścicielskich przez następców prawnych byłego właściciela, do wniosku załączono bilans Spółdzielni sporządzony na dzień 31 grudnia 2014 r. W ocenie skarżącej analiza tego dokumentu wskazuje, iż zaspokojenie roszczeń następców prawnych istotnie naruszy jej kondycję finansową z zagrożeniem upadłości likwidacyjnej (por. przesłanki wynikające z art. 10 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze – Dz. U. 2015 poz 233 ze zm.). Co prawda według stanu na 31 grudnia 2014 r. dysponuje ona krótkoterminowymi aktywami finansowymi (w pieniądzu) w kwocie 650.469,38 zł (vide: pkt B. III. 1 aktywów bilansu), ale są to jej zdaniem środki wygospodarowane na remonty i to w kwocie przekraczającej obowiązkowy odpis na fundusz remontowy. Budynki mieszkalne Spółdzielni pochodzą z lat 60-tych XX wieku i wymagają remontów generalnych. Nawet te zasoby są jednakże w ocenie Spółdzielni dalece niewystarczające na zaspokojenie roszczeń w postępowaniu cywilnym, które wraz z odsetkami ustawowymi od wyliczonej wartości bezumownego korzystania za okres od wniesienia pozwu ([...] października 2006 r.) przekraczają kwotę 8 mln zł. Zdaniem Spółdzielni wniosek jest zatem w pełni zasadny, a wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., jako prowadzące do zawieszenia postępowania cywilnego, jest jedynym sposobem ochrony interesów Spółdzielni i jej członków w świetle groźby wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółdzielnia wskazała również, że w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 548/15 ze skargi Prezydenta Miasta P. na tę samą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. zostało wydane postanowienie z dnia 3 czerwca 2015 r. odmawiające jej wstrzymania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. W jego ocenie decyzja ta została już wykonana, a nie sposób wstrzymać wykonania orzeczenia, które już wywołało pewne skutki prawne. Sąd Wojewódzki w powołanym przez Spółdzielnię postanowieniu z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 548/15, wskazał że sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania toczy się w trybie nadzorczym, na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, którego wstrzymania domaga się strona skarżąca. Nie można zatem zdaniem Sądu meriti uznać, aby w sprawie istniała uzasadniona obawa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, bowiem decyzja z 1994 r. wywołała już pewne skutki prawne, np. wpisy w księgach wieczystych, które skarżąca chce "cofnąć" poprzez stwierdzenie jej nieważności. Brak jest zatem w ocenie tego Sądu możliwości wstrzymania jej wykonania w tej sytuacji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P., postulując jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., pomimo jego zasadności przy uwzględnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dołączonych do wniosku z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu zażalenia jego autor podkreślił, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 61 § 3 P.p.s.a. i nie zapoznał się wnikliwie z przedstawionymi przez Spółdzielnię dokumentami dotyczącymi postępowania prowadzonego aktualnie przez Sąd Okręgowy w P. pod sygn. akt [...]. Możliwość wstrzymania wykonania orzeczenia administracyjnego nie zostaje wyłączona w momencie, w którym wywoła ono jakikolwiek skutek prawny (w tym wypadku wpis następców prawnych do księgi wieczystej), ale dopiero wówczas gdy wobec funkcjonowania tego orzeczenia w obrocie z całą pewnością nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem autora zażalenia Sąd I instancji błędnie poprzestał na uznaniu, że skoro na podstawie istotnej w sprawie decyzji nastąpił już wpis do księgi wieczystej to "nic więcej" nie może się już wydarzyć. We wniosku z [...] czerwca 2015 r. skarżąca szczegółowo przedstawiła roszczenia podnoszone przeciwko niej, których podstawą jest właśnie decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., a także związane z tym ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Sąd Apelacyjny w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem cywilnym, skoro decyzja z 1994 r. jest wykonalna. Zdaniem autora zażalenia z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, iż Sąd I instancji nie pochylił się nad argumentacją przedstawioną przez Spółdzielnię w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. błędnie uznając, że dochodzone przez następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości roszczenie nie stanowi skutku decyzji kwestionowanej w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd I instancji oddalając wniosek o wstrzymanie sam jednakże wskazał, że decyzja wywołała na razie tylko pewne skutki prawne - a zatem nie wszystkie - ale nie podjął próby zidentyfikowania pozostałych skutków. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania - Miasto P. - poparło przestawioną w nim argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek uregulowanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić taką argumentację, która przekona iż konsekwencje jej wykonania mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny. Przy czym w granicach prezentowanych argumentów trzeba wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały wyraźnie powołane przez skarżącego (patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), oczywiście nie wykraczając poza ramy wniosku, bo sąd nie działa tu z urzędu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. nie wziął pod uwagę okoliczności mogących zadecydować o wstrzymaniu jej wykonania, a w szczególności trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych tej decyzji, na co wskazywała Spółdzielnia w uzasadnieniu wniosku, tym bardziej że skutki te zostały tamże szczegółowo zaprezentowane. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji zakres swych rozważań ograniczył wyłącznie do części argumentów podniesionych we wniosku. Wskazując na niemożność wstrzymania wykonania decyzji, która wywołała już, jak określił to Sąd meriti, "pewne skutki prawne", pominął szereg argumentów wskazanych przez Spółdzielnię we wniosku, a dotyczących między innymi ochrony interesu członków spółdzielni, trudnych do odwrócenia skutków ewentualnej sprzedaży nieruchomości przez następców prawnych byłego właściciela oraz niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody z uwagi na to, że kwota odszkodowania żądana przez następców prawnych wielokrotnie przekracza zasoby finansowe Spółdzielni, co zostało wykazane w załączonym do wniosku bilansie finansowym Spółdzielni na dzień 31 grudnia 2014 r. W tym miejscu należy wskazać, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09, publ. jw.). Wywołanie pewnych skutków przez decyzję nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu jej wykonania, bo istnieć mogą inne jeszcze jej konsekwencje, które mogą wypełniać przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Przy czym sam wpis prawa w księdze wieczystej jest niewątpliwie skutkiem możliwym do odwrócenia, chyba że ma charakter konstytutywny. Oczywiście Sąd na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie nie może rozstrzygać o zasadności podniesionych w skardze zarzutów, bo to prowadziłoby do merytorycznego jej rozpoznania, a to jest niedopuszczalne. Trzeba uwzględnić przedmiot postępowania w sprawie w aspekcie szerokim. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rację ma skarżąca Spółdzielnia dowodząc, iż Sąd I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie uwzględnił charakteru sprawy oraz wszystkich podniesionych we wniosku argumentów przedstawionych na jego uzasadnienie. Już chociażby kwestia ewentualnej konieczności zapłaty przez Spółdzielnię kwoty kilku milionów złotych, które mogą być zasądzone w toczącym się aktualnie postępowaniu przed sądem cywilnym, kwalifikuje się jako trudny do odwrócenia skutek wykonania decyzji z 1994 r. Bo jakkolwiek zapłata należności pieniężnych z zasady ma charakter odwracalny, to proces cywilny o zwrot takiego świadczenia może być długotrwały i wiązać się z zaangażowaniem dużych sił i środków. Nie sposób również zarzucić skarżącej braku wykazania wystąpienia po jej stronie znacznej szkody. We wniosku o wstrzymanie Spółdzielnia wskazała bowiem na rozmiar finansowy ewentualnej szkody i przedstawiła swoją sytuację finansową. Podobnie rzecz się ma z wywodem dotyczącym praw nabytych przez członków spółdzielni. Za wątpliwy uznać należy pogląd Sądu I instancji, iż z uwagi na to, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności), to nie zachodzi już możliwość wstrzymania wykonania takiej decyzji. Podkreślić należy, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Co prawda decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji, to należy mieć w tej sytuacji na względzie, że jeżeli decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (patrz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014, II OSK 2412/14, publ. j.w.). Rozważań w tym kierunku Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie poczynił, przyjmując jedynie, że skoro decyzja z 1994 r. wywołała już "pewne skutki prawne", to brak jest możliwości wstrzymania jej wykonania. Wskazać zatem należy, że niewyjaśnienie sprawy i błędna wykładnia art. 61 § 3 P.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji winien poczynić ponownie ustalenia w zakresie stanu faktycznego niniejszej sprawy i, mając na uwadze przedmiot postępowania oraz argumenty wskazane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., zbadać czy w tych okolicznościach jest możliwe orzekanie w przedmiocie wstrzymania wykonania wskazanej przez Spółdzielnię decyzji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać rozpoznany, bowiem po myśli art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia. ----------------------- 3