II GSK 2669/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. oraz Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1490/15 w sprawie ze skargi P. C. oraz Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od P. C. i Z. C. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1490/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. i Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w [...] przy pl. [...], wydane przez Ministra Zdrowia i Polityki Społecznej na rzecz Z. C. i P. C.. Organ stwierdził, że strony w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej naruszyły liczne przepisy regulujące detaliczny obrót produktami leczniczymi. Sprzedawały bowiem produkty lecznicze do hurtowni oraz prowadziły hurtowy obrót produktami leczniczymi bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z [...] marca 2015 r. GIF utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (głównie faktur) jednoznacznie wynika, że strony w zakresie prowadzonej apteki ogólnodostępnej "[...]" sprzedawały do hurtowni farmaceutycznych produkty lecznicze. Produkty te najczęściej występują w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" i należą do leków ratujących życie i zdrowie człowieka. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że ww. apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Strona nie posiada zezwolenia GIF na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, co powoduje, że nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi, a jej działanie stanowiło naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.; dalej p.f.). Z uwagi na naruszenie przepisów regulujących prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ uznał, że przedsiębiorcy nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki i tym samym przestali spełniać jeden z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Wystąpiła zatem przesłanką uzasadniającą cofnięcie zezwolenia określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, a działalność ta stanowiła regularną formę powiększania dochodu prowadzonej apteki i nie miała charakteru incydentalnego, co w sposób jednoznaczny potwierdzają wystawione faktury. W ocenie WSA, powyższe ustalenia organów powadziły do wniosku, że skarżący nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki i tym samym przestali spełniać jeden z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Wystąpiła zatem przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia, określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. Sąd zaakceptował organów, że zgłoszone w toku postępowania wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla oceny, czy strona spełnia wymogi do wykonywania działalności objętej zezwoleniem w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zeznania strony lub kierownika hurtowni nie mogą dostarczyć w tym zakresie informacji. Organ dokonał oceny tej okoliczności na podstawie dowodów w postaci faktur potwierdzających sprzedaż przez aptekę produktów leczniczych do hurtowni. Zeznania strony lub osoby przez nią zatrudnionej, czyli kierownika apteki, nie mogłyby zaprzeczyć powyższej okoliczności. WSA nie podzielił stanowiska skarżących, że organ farmaceutyczny powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. i w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi nakazać, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Dopiero w przypadku, gdyby nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego lub gdyby nie wykonano decyzji wskazanych w art. 103 ust. 2 pkt 5 p.f., Inspektor Wojewódzki mógłby cofnąć skarżącym zezwolenie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy. Zastosowanie przepisów art. 120 ust. 1 i art. 103 ust. 2 p.f., z powodu stwierdzonych nieodwracalnych naruszeń, było niemożliwe. Nie można już było zobowiązać strony i podmiotów, którym produkty lecznicze zostały sprzedane i przekazane, by transakcje te cofnąć, przywracając stan faktyczny zgodny z porządkiem prawnym. WSA wskazał, że w tych okolicznościach, zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., skarżący przestali spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, tracąc rękojmię należytego prowadzenia apteki, co skutkowało zastosowaniem sankcji określonej w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust.1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; II. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodów, o które wnosił pełnomocnik skarżącego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przed organem II instancji, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Pismem z 12 stycznia 2017 r. GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 5 kwietnia 2017 r. organ przedstawił dodatkowo stanowisko w sprawie. Pismem z 18 maja 2017 r. do argumentów podniesionych w ww. piśmie odniósł się pełnomocnik skarżących. Rozprawa przed NSA została wyznaczona na 17 października 2017 r. Pismem z 13 października 2017 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że skarżący wypowiedzieli mu pełnomocnictwo do występowania w sprawie. Pismem z 16 października 2017 r. skarżący poinformowali o wypowiedzeniu pełnomocnictwa adw. [...], a także wnieśli o przyznanie pełnomocnika z urzędu. Poinformowali również, że przebywają na zwolnieniu lekarskim. Ponadto, przedstawili postanowienie o umorzeniu dochodzenia, prowadzonego przeciwko Z. C., podejrzanej o sprzedaż leków do hurtowni farmaceutycznej. Na rozprawie 17 października 2017 r. Sąd postanowił odroczyć rozprawę na termin wyznaczony z urzędu i przekazać akta WSA w Warszawie celem rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem z 22 maja 2018 r. referendarz sądowy WSA w Warszawie zwolnił Z. C. od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. Postanowieniem z 22 maja 2018 r. referendarz sądowy WSA w Warszawie odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym P. C.. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez WSA w Warszawie postanowieniem z 1 sierpnia 2018 r. Okręgowa Rada Adwokacka poinformowała, że pełnomocnikiem z urzędu dla Z. C. została wyznaczona adw. Joanna Stańczak-Kowal. Rozprawa przed NSA została wyznaczona na 20 listopada 2018 r. Pismem z 16 listopada 2018 r. skarżący wnieśli o odroczenie terminu rozprawy oraz wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. P. C. poinformował, że 20 listopada 2018 r. o godz. 10:30 odbędzie się rozprawa przed SR dla [...] (sygn. akt [...]), w której jest oskarżony i na której będzie obecny. Na rozprawie przed NSA nie może stawić się również Z. C., która z racji wieku i problemów zdrowotnych nie dotrze sama do sądu. Skarżący poinformowali również, że wypowiedzieli (oboje) pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi z urzędu adw. [...], ponieważ utracili do niej zaufanie. Jednocześnie wnieśli o wyznaczenie nowego pełnomocnika z urzędu. Na rozprawie 20 listopada 2018 r. NSA postanowił odroczyć termin rozprawy i kolejny termin wyznaczyć z urzędu. Zarządzeniem z 23 listopada 2018 r. NSA zwrócił się do ORA w Warszawie o pilne wyznaczenie skarżącej nowego pełnomocnika z urzędu. Pismem z 28 listopada 2018 r. r.pr. [...] poinformowała, że została ustanowiona jako pełnomocnik przez Z. C.. Następnie pismem 4 grudnia 2018 r. ORA w Warszawie poinformowała, że adw. [...] został wyznaczony jako pełnomocnik z urzędu skarżącej. Rozprawa przed NSA została wyznaczona na 19 lutego 2019 r. O terminie rozprawy zostali zawiadomieni: r.pr. [...] (pełnomocnik Z. C.), P. C. i pełnomocnik organu. Pismem z 31 stycznia 2019 r. r.pr. [...] wypowiedziała pełnomocnictwo Z. C.. Wniosła również o wyznaczenie dla skarżącej pełnomocnika z urzędu. O terminie rozprawy został zawiadomiony adw. [...]. Pismem z 6 lutego 2019 r. P. C. wniósł o zmianę terminu rozprawy, ponieważ w terminie od 16 do 23 lutego 2019 r. będzie przebywał na zaplanowanym i opłaconym (w grudniu 2018 r.) wyjeździe zagranicznym. Załączył umowę o udział w imprezie turystycznej. Na rozprawie 19 lutego 2019 r. Sąd postanowił nie uwzględniać wniosku P. C. o odroczenie terminu rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że chodzi o nowe uzasadnienie zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw. Nie oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych czy przez powołanie nowych przepisów, czy też poprzez ich precyzowanie, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., I FSK 182/12, LEX nr 1295746). Związanie podstawami zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza te zarzuty, które zostały w niej sformułowane, nawet gdyby twierdzenia strony wskazywały, że w istocie naruszono inny przepis prawa niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej w art. 177 § 1 p.p.s.a., czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I FSK 515/11, LEX nr 1136262). W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. Nie są zasadne zarzuty postawione w pkt II 4. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Należy więc wskazać, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Wobec tego za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym nałożono na stronę skarżącą sankcję administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W związku z tym, niekorespondujące z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej podejście Sądu I instancji do oceny ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanki utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, jako podstawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. – zwłaszcza, że kwestia ta wiąże się ze sferą wykładni oraz stosowania przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji – podobnie, jak i nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Również bowiem zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Prowadzi to do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – uzasadnia twierdzenie, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dość, że wskazał podstawę prawną wydanego w sprawie orzeczenia, to również w dostatecznym stopniu ją wyjaśnił. Nastąpiło to poprzez odwołanie się do przepisów art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4 oraz art. 72 ust. 3 i art. 86 ust. 2 p.f. oraz wynikających z nich – w relacji do przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych oraz istotnych ich okoliczności – konsekwencji prawnych, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do wymogu trwałości przesłanki rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie sposób jest więc twierdzić, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez co – zdaniem strony skarżącej – miałby naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty z pkt. II 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, które ukierunkowane zostały na podważenie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjnie WSA wadliwie uznał, że w toku postępowania administracyjnego poczyniono wystarczające ustalenia dotyczące tego, że skarżący utracili rękojmię należytego prowadzenia apteki. Skarżący stoją bowiem na stanowisku, że w sprawie konieczne było uwzględnienie – na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. – żądania przeprowadzenia dowodu z art. 50 § 1 k.p.a., czyli dowodu z wysłuchania strony. Na wstępie zauważyć trzeba, że zarzuty wskazane w pkt. II 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 50, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. mogłyby okazać się skuteczne jedynie w przypadku stwierdzenia, że organy naruszyły powołane w ramach środka odwoławczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wykazania przez skarżących, że naruszenia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. Powyższego w sprawie zabrakło. Jednocześnie podkreślić należy, że w objętym sądową kontrolą postępowaniu, zakres badania sprawy przez organy wyznaczały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z art. 101 pkt 4 p.f. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te, oceniane pod kątem wskazanych wyżej okoliczności, nie są zasadne przede wszystkim z tego powodu, że deficytów ustaleń stanu faktycznego sprawy nie sposób jest upatrywać w nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań stron, czyli wspólników spółki cywilnej oraz w "braku wskazania ilości produktów leczniczych, czy też czasookresu, w jakim faktury sprzedaży zostały wystawione" (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania administracyjnego przyznali, że prowadzili sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych (por. np. s. 2-3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2015 r.). Podkreślenia wymaga, że z dowodów zebranych w sprawie, w szczególności z faktur [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynika, że skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej Apteka "[...]" sprzedali w dniach: [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] października 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] grudnia 2011 r., [...] grudnia 2011 r. i [...] sierpnia 2012 r. duże ilości produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych [...] i [...]. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że skarżący zamówili określone przez przedstawiciela hurtowni produkty lecznicze, które następnie sprzedali do hurtowni farmaceutycznej. W skardze skarżący nie zakwestionowali tego ustalenia (a ściślej – w ogóle fakty te pomijali w swojej argumentacji) ani nie kwestionowali ich prawdziwości, a tylko przedstawiali własną interpretację działalności objętej ww. fakturami, twierdząc, że nie było przepisów zakazujących aptekom ogólnodostępnym sprzedaży produktów leczniczych hurtowniom. Zauważyć również należy, że daty wystawienia ww. faktur wskazują jednoznacznie na okres, w jakim skarżący dokonywali sprzedaży produktów leczniczych hurtowniom (od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r.). W takim stanie rzeczy nie mogą zostać uwzględnione argumenty skarżących, że dla ustalenia utraty rękojmi prowadzenia apteki ogólnodostępnej konieczne było wysłuchanie skarżących – wspólników spółki cywilnej. Ustalenie predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania skarżących, przy uwzględnieniu charakteru prowadzonej przez nich działalności, nie mogło bowiem wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia, skoro o utracie rękojmi prowadzenia apteki świadczyła niezakwestionowana przez skarżących – wspólników spółki cywilnej okoliczność sprzedaży przez prowadzoną przez nich Aptekę "[...]" dużej ilości produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że organ miał prawo odmówić przeprowadzenia dowodu żądanego przez skarżących, gdyż dotyczył on okoliczności, które zostały już w dostateczny – dla rozstrzygnięcia sprawy – sposób wyjaśnione. W odniesieniu natomiast do kwestii zupełności i poprawności oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej stwierdzić należy za Sądem I instancji, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o pełny materiał dowodowy i dokonały jego oceny w sposób rzetelny i wyczerpujący, w zgodzie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a i 77 §1 k.p.a. Dodać należy, że wyniki oceny zebranego materiału dowodowego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 tej ustawy. Decyzje zawierają bowiem szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organy wyjaśniły w nich, dlaczego określonym dowodom dały wiarę, a innym odmówiły przymiotu wiarygodności. Nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., czego Sąd ten – zdaniem strony skarżącej – miał nie dostrzec. Stawiany w pkt. II 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu prawa również należało bowiem uznać za nieusprawiedliwiony. Omawiany zarzut kasacyjny nie jest trafny, albowiem w relacji do treści art. 15 k.p.a. oraz istoty określonej nim zasady dwuinstancyjności nie uwzględnia konsekwencji wynikających z przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Te zaś wyrażają się w tym, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest również tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wynika to zarówno z art. 140 k.p.a, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a także z art. 136 k.p.a. określającego granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, jak i przede wszystkim z art. 138 § 2 k.p.a, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Uwzględniając powyższe oraz ponownie odwołując się do argumentów wykazujących na brak znaczenia w sprawie dowodu z zeznań świadka wskazywanego przez stronę skarżącą, a w konsekwencji brak uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie są zupełne. NSA uznał za niezasadne stanowisko o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić również należy, że zarzut formułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi dotyczyć takiego uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie postawienie takiego zarzutu – z uwagi na art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wymaga uzasadnienia, w którym zostanie wykazany związek między określonym działaniem organu administracji lub WSA a przepisem, który miał zostać naruszony – i to związek istotny. W przypadku omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej takiej relacji – podobnie jak tego nie uczynił w stosunku do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania – nie wykazał. Nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób brak ustaleń GIF co do cech wspólników w skarżącej spółce narusza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych albo pozbawia skarżących możliwości przedstawienia swoich racji w dwóch instancjach. Omawiany zarzut należy zatem uznać za całkowicie chybiony. Podsumowując, NSA uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przejście do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego, które zastosowały organy i co zyskało akceptację Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawa – Prawo farmaceutyczne, regulująca m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do nieprawidłowych wniosków. Z powołanej ustawy wynika, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach w niej określonych (art. 65 ust. 1 p.f.). Sformułowanie to wskazuje, że na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne. Art. 86 ust. 1 ustawy stanowi, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Na podstawie przepisów art. 86 ust. 2, 5 i 8 (z uwzględnieniem art. 72 ust. 5 p.f.) ustawy należy dostrzec, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w tych przepisach, a konsekwencją tego jest stwierdzenie, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych do aptek, gdyż takie działanie spełnia przesłanki obrotu hurtowego, który nie może być prowadzony przez aptekę ogólnodostępną. Zauważyć bowiem należy, że ustawa – Prawo farmaceutyczne zawiera definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3 p.f.). Definicja ta związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze i wynika z niej jednoznacznie, że obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, będących własnością podmiotu dokonującego tych czynności albo innego uprawnionego podmiotu, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej [...], prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami, lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. Stosownie do art. 72 ust. 1 p.f., w brzmieniu właściwym w sprawie, obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych, zaś z art. 74 ust. 1 p.f. wynika, że prowadzenie hurtowni wymaga zezwolenia. Z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 p.f. wynika natomiast, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. W tym stanie prawnym wszelkie wywody na temat braku zakazu prowadzenia obrotu przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni są chybione, bowiem z powołanych przepisów wynika wprost, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną. Zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten wynika z przepisów regulujących obrót hurtowy tj. art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 p.f., zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne. Powyższa konstatacja zaś prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie, wbrew obowiązującemu prawu prowadzili działalność, na którą nie tylko nie mieli zezwolenia, ale tego zezwolenia nie mogliby uzyskać, gdyż – jak wyżej wspomniano – uzyskanie zezwolenia na jeden rodzaj działalności wyklucza możliwość otrzymania drugiego zezwolenia. Tym samym przestali spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w [...] przy ul. [...]), gdyż wbrew przepisom ustawy prowadzili obrót hurtowy produktami leczniczymi. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że dokonując sprzedaży "z apteki do hurtowni" skarżący naruszyli zasady obrotu tymi produktami, a zatem nie przestrzegali zasad działania apteki ogólnodostępnej, do czego byli zobowiązany na podstawie obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Z kolei art. 101 pkt 4 p.f. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Natomiast z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 p.f., art. 72 ust. 1 i 3 p.f. wynika przede wszystkim, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie, przy czym obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, a obrót hurtowy produktami leczniczymi mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący konstruują omawiane zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego na przyjętej przez siebie wykładni tych przepisów, która jest sprzeczna z wykładnią przyjętą przez WSA i niezakwestionowaną stosownymi zarzutami w skardze kasacyjnej. Skoro w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki cofnięcia zezwolenia. mowa jest o braku spełniania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, to w sytuacji gdy strona skarżąca na podstawie wydanego jej zezwolenia uprawniona była do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, za oczywiste należy uznać, że prowadząc obrót hurtowy produktami leczniczymi, warunki wymienionego zezwolenia naruszyła, co jednocześnie uzasadnia ocenę ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanki braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazują, że ocenie poddano całokształt okoliczności faktycznych sprawy. Z okoliczności tych w pełni zasadnie zaś wyprowadzono wniosek, że opisane działanie skarżących świadczy o tym, że naruszali oni zasady obrotu produktami leczniczymi i tym samym naruszali fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej, w konsekwencji nie dają rękojmi należytego prowadzenia apteki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).