II OSK 1637/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2751/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2961/14 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2751/15; 2. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2961/14 w całości i oddala skargę, 3. zasądza od W. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] 1987 r. o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej. Organ stwierdził uchybienia procesowe ale jak wskazał Sąd I instancji, samo stwierdzenie uchybień procesowych nie dawało jeszcze organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut nałożenia na organ I instancji obowiązku odtworzenia zniszczonych akt (po upływie okresu ich archiwizacji). Jeżeli istnieje konieczność ustalenia stanu faktycznego, w sytuacji braku akt, organy winny poszukiwać innych dowodów (dowodów pośrednich czy np. przesłuchanie stron), jeżeli jest to niezbędne dla prowadzonego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] 2014 r., znak: [...] nie miał podstaw do uchylenia wydanej przez Wojewodę Ś. decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] , bowiem nie zaistniały przesłanki, o których mowa w powyżej wskazanym przepisie, podczasy gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do uchylenia wydanej przez Wojewodę Ś. decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] , ponieważ w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa powyżej, 2. art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie miał prawa zlecić przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów organowi, który wydał decyzję, podczas gdy organ odwoławczy to jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadał prawo, o którym mowa powyżej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] , podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna został przez Sąd oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2751/15 odrzucił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna została wniesiona po upływie ustawowego terminu. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 15 września 2015 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał zatem organowi z dniem 15 października 2015 r. Przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona dopiero 16 października 2015 r. (data prezentaty Sądu), a zatem po upływie ustawowego terminu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 30 czerwca 2017 r. wniósł na podstawie art. 270 i art. 273 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2751/15. W uzasadnieniu wskazał, że data 15 września 2015 widnieje na potwierdzeniu odbioru odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. wraz z podpisem pracownika Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pani A. D., która nie zmieniła daty na datowniku na dzień 16 września 2015 r. Dokumentem, który ponadto potwierdza fakt doręczenia odpisu wyroku w dniu 16 września 2015 r. jest zbiorcze zestawienie przesyłek doręczanych do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stanowi potwierdzenie dla sądu doręczenia wskazanych w nim pism. Zestawienie zostało oznaczone datą 16 września 2015 r. W zestawieniu tym pod pozycją 48 figuruje odpis wyroku Sądu I instancji. Odbiór orzeczeń Sądu na zbiorczym zestawieniu w dniu 16 września 2015 r. potwierdzał inny pracownik organu pani J. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi, że zachował termin do wniesienia skargi o wznowienie, bowiem skarżący dowiedział się o podstawie wznowienia po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 1 czerwca 2017 r. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - zbiorczego zestawienia przesyłek wpływających do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 września 2015 r. Wniósł o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2751/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2961/14 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wniósł o uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2751/15 i rozpoznanie skargi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2961/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 273 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Na tej podstawie została oparta skarga o wznowienie postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2751/15 o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2961/14. Okolicznością faktyczną uzasadniającą odrzucenie skargi kasacyjnej było uchybienie terminu do jej wniesienia. Skarga o wznowienie postępowania została oparta na wykryciu okoliczności faktycznej zachowania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Tą nową okolicznością faktyczną było to, że datą doręczenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie była data wskazana w postanowieniu o odrzuceniu skargi kasacyjnej, to jest data 15 września 2015 r., a data 16 września 2015 r. Okoliczność faktyczną nową ustalono w oparciu o zbiorczy wykaz doręczonych orzeczeń Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, opatrzony datą 16 września 2015 r. W wykazie tym pod pozycją 48 wskazano wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2961/14. Oparcie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na ustawowej podstawie wskazanej w art. 273 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnnymi uzasadniało rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej objętej skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnnymi w związku z art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji “Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zasadnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do przesłanki ograniczającej obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należy zaliczyć naruszenie przez organ pierwszej instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji narusza przepisy postępowania przez uchylenie się od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie z powodu wadliwej oceny legitymacji jednostki domagającej się udzielenia ochrony jej interesu prawnego, kończąc postępowanie w sprawie decyzją o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie powoduje brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wymaga wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ogranicza organ odwoławczy, który nie może ponownie rozstrzygnąć, jeżeli brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Jeżeli zatem organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zastosowania sankcji nieważności decyzji uchyla się od tego, organ odwoławczy nie może merytorycznie rozstrzygnąć o jej zastosowaniu. Wprawdzie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, to uchylenie się przez organ pierwszej instancji od rozpoznania i rozstrzygnięcia co do stwierdzenia czy decyzja wydana została z taką ciężką wadliwością materialnoprawną, jest naruszeniem przepisów postępowania. W takim przypadku występuje brak rozstrzygnięcia, które uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji, po przekazaniu do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest ustalić, czy decyzja co do której zawarte jest żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Takie też wskazanie zawarto w decyzji kasacyjnej. Nie można zatem podzielić oceny Sądu w zaskarżonym wyroku, że brak jest wskazania okoliczności, które organ obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podzielić należy natomiast ocenę Sądu, co do tego, że nie jest potrzebne odtworzenie zniszczonych akt, z uwagi na ograniczony przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 282 § 2 w związku z art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.