VII SA/Wa 2961/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania W. F. od decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. wyraził zgodę W. S. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. wystąpił W. F. – współwłaściciel działki nr ew. [...] położonej w [...], obręb [...], sąsiadującej z działką inwestora. Jako podstawę wniosku wskazał przesłankę z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. podnosząc, że budynek objęty zmianą sposobu użytkowania został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Wojewoda [...] umorzył wszczęte postępowania uznając, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do skutecznego kwestionowania ww. decyzji. Wskazał, że z uwagi na upływ okresu przechowywania przedmiotowej dokumentacji - została zniszczona dokumentacja związana z udzieloną decyzją o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Z uzyskanych akt prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności obiektu budowlanego, w tym rozbudowy budynku gospodarczego wynika, że podczas oględzin na nieruchomości w dniu [...] grudnia 2010 r. W. S. okazał oryginał decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. Wezwany przez organ inwestor przedłożył odpis przedmiotowej decyzji potwierdzonej za zgodność, podnosząc brak przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym W. F. Stwierdził, że wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 299), ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu ww. przepisu Prawa budowlanego z 1974 r. można jedynie mówić wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Przepisem wykonawczym obowiązującym w dacie decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski było rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Stosownie do § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia minimalne odległości budynków mieszkalnych i innych budynków, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, od uciążliwych obiektów i urządzeń zaliczonych do kategorii U1 wynosi 15 m. Z akt sparwy wynika, że odległość warsztatu ślusarskiego (zaliczonego do kategorii U1) od budynku mieszkalnego B. i W. F. położonego na działce nr [...], wynosi ok. 30 m. Jednocześnie budynek ten jest oddzielony od budynku gospodarczego objętego zmianą sposobu użytkowania budynkiem inwestora. Organ wskazał, że zachowanie odległości określonych w § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia oznacza, iż w tym zakresie zostały spełnione wymagania z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawca posiada wobec kwestionowanej decyzji jedynie interes faktyczny, gdyż w wyniku późniejszej rozbudowy zakładu ślusarskiego (na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r.) występują m.in. zakłócenia w dostarczaniu energii elektrycznej. Zauważył, że ochrony swoich praw wynikających z własności obejmującymi m in. zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze immisji można dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do kognicji sądu powszechnego należy ustalenie, czy w konkretnym przypadku inwestor wykonując swoje prawo naruszył sferę uprawnień właścicielskich osób trzecich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Odwołanie od ww. decyzji złożył W. F. Wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zarzucając naruszenie przepisów procesowych oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie zgadzał się z oceną organu, że nie posiada statusu strony w postępowaniu. Podniósł, że samo spełnienie wymaganych odległości warsztatu od jego budynku nie może przesądzać o odmowie przyznania mu statusu strony. Przywołał w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił organowi zaniechanie rozważenia statusu pozostałych działek sąsiadujących z działką [...]. Stwierdził, że z niewiadomych przyczyn warsztat ślusarki o długości 13 m i szerokości 6 m został uznany za mało uciążliwy. Zaznaczył, że podczas toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, w którym został uznany za stronę, ustalono, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Zarzucił zignorowanie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z dnia [...] marca 2014 r.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji wydanej przed dniem [...] lipca 2003 r. należy wywodzić z art. 28 k.p.a. i zgodnie z praktyką orzeczniczą stosowaną przed wejściem z życie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę uznawano, obok inwestora, właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją. Stwierdził, że skoro W. F. jest współwłaścicielem działki nr [...], która sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...] to posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. Wskazał, że w związku z sytuacją zniszczenia akt organ I instancji miał obowiązek ich odtworzenia; podając jednocześnie, że powinno to nastąpić, w drodze analogii, na podstawie przepisów art. 716-729 księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wniósł W. S., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że wnioskodawca posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r., wskazał, że nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, na podstawie którego wnioskodawca mógłby skutecznie żądać jakiejkolwiek czynność organu. Zarzucił ponadto, że nie ma podstawy prawnej, która umożliwiałaby odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt, natomiast stosowanie przepisów procedury cywilnej na zasadzie analogii jest niedopuszczalne. Podkreślił, że odtworzenie akt jest obecnie niemożliwe, bo osoby które wydały decyzję z dnia [...] czerwca 1987 r. już nie pracują, ponadto decyzja ta była wydana w innym stanie prawnym a okres archiwizacji dokumentów już upłynął. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skorzystanie zatem z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej. Organ stwierdził wprawdzie uchybienia procesowe ale jak wykazano wyżej samo stwierdzenie uchybień procesowych nie dawało jeszcze organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi odnośnie nałożenia na organ I instancji obowiązku odtworzenia zniszczonych akt (po upływie okresu ich archiwizacji), Sąd uznaje słuszność tego zarzutu i nie widzi podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku. Jeżeli istnieje konieczność ustalenia stanu faktycznego, w sytuacji braku akt, organy winny poszukiwać innych dowodów (dowodów pośrednich czy np. przesłuchanie stron), jeżeli jest to niezbędne dla prowadzonego postępowania. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 ww. ustawy .