II OSK 183/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 866/09 w sprawie ze skargi D. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 866/09, po rozpoznaniu skargi D. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że po rozpatrzeniu zgłoszeń W. i B. K. z dnia [...] i [...] września 2006 r., Starosta Powiatowy w Mińsku Mazowieckim, wnosząc sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych - w ocenie organu - polegających na: przebudowie żelbetowych schodów zewnętrznych i przebudowie ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni. Roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a w takim przypadku, zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wystąpili W. i B. K. Wnioskodawcy, powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, wskazali, że przedmiotowy sprzeciw został im doręczony z przekroczeniem 30-dniowego terminu. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mińskiego Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., wskazując na brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, stwierdził, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w terminie (w 21 dniu od dnia wpłynięcia zgłoszenia). Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta z należytą starannością wyekspediował swoją decyzję na adres inwestora, a brak odbioru decyzji przez inwestora nie wynikał z niewłaściwego działania czy zaniechania organu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – W. i B. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., - uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania II kondygnacji budynku mieszkalnego na pomieszczenia przedszkola, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym projektu budowlanego, nie potwierdza ww. ustaleń organu powiatowego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji Starosty Mińskiego, roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie dotyczyły ani przebudowy schodów zewnętrznych, ani ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że zakres robót adaptacyjnych związanych ze zmianą przeznaczenia II kondygnacji budynku na pomieszczenia przedszkolne obejmował: obłożenie schodów zewnętrznych płytami z kamienia naturalnego z fakturą antypoślizgową, przebudowę urządzeń kuchni i armatury łazienki - w celu dostosowania do wymogów dzieci przedszkolnych, montaż wewnętrznego hydrantu, montaż konwektorów wentylatorowych w pomieszczeniach przeznaczonych na przebywanie dzieci. Na ww. roboty budowlane nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z pisma inwestora z dnia [...] września 2006 r. wynika, iż roboty budowlane związane z przebudową schodów zewnętrznych i ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], a tym samym nie są objęte zgłoszeniem. Z tych względów organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 i 3, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 159 § 1, art. 161 § 3; przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 7 pkt 4, art. 32 ust. 4a, art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit a i d, art. 71 a ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 3 pkt 2a; przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Mińsk Mazowiecki (uchwała Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 19 lipca 2004 r. Nr XX/223/04), tj. § 27 ust. 1 pkt 2 lit b i c, § 59 ust. 1 pkt 1, § 59 ust. 2 pkt 9; oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), tj. § 18 ust. 1, § 40 ust. 3, § 207 ust. 1 pkt 4, § 323 ust. 1. W uzasadnieniu skarżący opisali przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazali, że od 2005 r. do chwili obecnej w budynku bliźniaczym, który połączony jest z ich budynkiem wspólną ścianą, prowadzona jest uciążliwa i hałaśliwa działalność przedszkola, a tuż pod oknami znajduje się plac zabaw. Ponadto wskazali na utrudnienie dostępu do własnej posesji przez parkujące samochody przed przedszkolem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podkreślono, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym i tylko w tym zakresie Sąd uprawniony był do rozpoznania przedmiotowej skargi. Z tego względu zarzuty podnoszone w skardze, a odnoszące się do funkcjonowania przedszkola, jego uciążliwości, hałasu, parkowania samochodów, a także treść pism złożonych przez skarżących przed Sądem - pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], należy wyeliminować z obrotu prawnego, jako obarczoną rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedmiotowy sprzeciw, który podlegał ocenie w postępowaniu nieważnościowym, został wydany na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Treść tego przepisu jest jasna i niedwuznaczna, a więc nie powoduje problemów interpretacyjnych. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy zmiana ta wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ winien wnieść od takiego zgłoszenia sprzeciw. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby zgłoszenie W. i B. K. z dnia [...] września 2006 r. obejmowało swoim zakresem roboty budowlane, na które wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno ze zgłoszenia, jak i z projektu budowlanego, p.t. "zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - II kondygnacja - na przedszkole", który stanowi załącznik do zgłoszenia przyjętego przez Starostę Mińskiego dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wynika, że inwestorzy w niniejszej sprawie zgłoszeniem objęli następujące roboty budowlane: obłożenie schodów zewnętrznych płytami z kamienia naturalnego z fakturą antypoślizgową, przebudowę urządzeń kuchni z dostosowaniem jej do wymogów kuchni dla przedszkola, przebudowę armatury łazienki z dostosowaniem do wymogów dzieci przedszkolnych, montaż wewnętrznego hydrantu w pomieszczeniach II kondygnacji, montaż konwektorów wentylatorowych w pomieszczeniach dla przebywania dzieci. Opisane wyżej roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i stwierdzając nieważność decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i W. S., zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która pozbawia strony dalszego udziału w sprawie dot. sposobu użytkowania II kondygnacji budynku mieszkalnego na pomieszczenia przedszkola, usytuowanego na działce nr 4159 w Mińsku Mazowieckim przy ul. [...], a mianowicie wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r. i stwierdzającej nieważność decyzji Starosty mińskiego z dnia [...] września 2006 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru sposobu użytkowania II kondygnacji budynku mieszkalnego na pomieszczenia Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym złożonym w dniu [...] lutego 2011 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazała, że popiera skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie i zawarte w niej zarzuty "tj. m.in. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 71 ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących kasacyjnie zawartym w piśmie procesowym złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 lutego 2011 r. skarga kasacyjna która została złożona w terminie otwartym do jej sporządzenia, wynikającym z treści art. 177 § 1 p.p.s.a., zawierała wyłącznie zarzut naruszenia art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i tak postawiony zarzut określił granice skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Kontrolowany przez sąd administracyjny akt organu drugiej instancji uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz stwierdzający nieważność decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r. stanowi decyzję administracyjną, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionowali, i co nie wymaga szerszego uzasadnienia. Tym samym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić przy tym wymaga również fakt, że sąd administracyjny nie stosował przepisu art. 158 § 1 k.p.a., a więc prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ww. przepisu winien być powiązany ze stosownym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi jednocześnie do wniosku, że skarżący kasacyjnie wadliwie formułując zarzut skargi kasacyjnej, próbowali zakwestionować możliwość wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Starosty Mińskiego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jedynie uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzji organu I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i jednoczesnego Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Uznając, że brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a tego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli, niewadliwym było stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Wojewody Mazowieckiego i stwierdzając nieważność decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] września 2006 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się wręcz, że w sytuacji kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a taką w niniejszej sprawie było stwierdzenie nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.