VII SA/Wa 866/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi D. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – W. i B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] - uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania II kondygnacji budynku mieszkalnego na pomieszczenia przedszkola, usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w M.. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po rozpatrzeniu zgłoszeń W. i B. K. z dnia 4 i 5 września 2006 r., Starosta Powiatowy w M., wnosząc sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), stwierdził, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych - w ocenie organu - polegających na: przebudowie żelbetowych schodów zewnętrznych i przebudowie ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni. Roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a w takim przypadku, zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wystąpili W. i B. K.. Wnioskodawcy, powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, wskazali, że przedmiotowy sprzeciw został im doręczony z przekroczeniem 30-dniowego terminu. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 K.p.a. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., wskazując na brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Wojewoda [...], powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, stwierdził, że przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w terminie (w 21 dniu od dnia wpływu zgłoszenia). Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta z należytą starannością wyekspediował swoją decyzję na adres inwestora, a brak odbioru decyzji przez inwestora nie wynikał z niewłaściwego działania czy zaniechania organu. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów od ww. decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy, w tym projektu budowlanego, nie potwierdza ww. ustaleń organu powiatowego. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2006 r., roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie dotyczyły ani przebudowy schodów zewnętrznych, ani ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że zakres robót adaptacyjnych związanych ze zmianą przeznaczenia II kondygnacji budynku na pomieszczenia przedszkolne obejmował: obłożenie schodów zewnętrznych płytami z kamienia naturalnego z fakturą antypoślizgową, przebudowę urządzeń kuchni i armatury łazienki - w celu dostosowania do wymogów dzieci przedszkolnych, montaż wewnętrznego hydrantu, montaż konwektorów wentylatorowych w pomieszczeniach przeznaczonych na przebywanie dzieci. Na ww. roboty budowlane nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z pisma inwestora z dnia 4 września 2006 r. wynika, iż roboty budowlane związane z przebudową schodów zewnętrznych i ściany zewnętrznej pomieszczenia szatni wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], a tym samym nie są objęte zgłoszeniem. Z tych względów organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty M. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 i 3, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 159 § 1, art. 161 § 3; przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 7 pkt 4, art. 32 ust. 4a, art. 71 ust. 5 pkt 2 i 3 lit a i d, art. 71 a ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 3 pkt 2a; przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. (uchwała Rady Miasta M. z dnia 19 lipca 2004 r. Nr [...]), tj. § 27 ust. 1 pkt 2 lit b i c, § 59 ust. 1 pkt 1, § 59 ust. 2 pkt 9; oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), tj. § 18 ust. 1, § 40 ust. 3, § 207 ust. 1 pkt 4, § 323 ust. 1. W uzasadnieniu skarżący opisali przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazali, że od 2005 r. do chwili obecnej w budynku bliźniaczym, który połączony jest z ich budynkiem wspólną ścianą, prowadzona jest uciążliwa i hałaśliwa działalność przedszkola, a tuż pod oknami znajduje się plac zabaw. Ponadto wskazali na utrudnienie dostępu do własnej posesji przez parkujące samochody przed przedszkolem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym i tylko w tym zakresie Sąd uprawniony był do rozpoznania przedmiotowej skargi. Z tego względu zarzuty podnoszone w skardze, a odnoszące się do funkcjonowania przedszkola, jego uciążliwości, hałasu, parkowania samochodów, a także treść pism złożonych przez skarżących przed Sądem - pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], należy wyeliminować z obrotu prawnego, jako obarczoną rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotowy sprzeciw, który podlegał ocenie w postępowaniu nieważnościowym, został wydany na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Treść tego przepisu jest jasna i niedwuznaczna, a więc nie powoduje problemów interpretacyjnych. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy zmiana ta wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ winien wnieść od takiego zgłoszenia sprzeciw. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby zgłoszenie W. i B. K. z dnia [...] września 2006 r. obejmowało swoim zakresem roboty budowlane, na które wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno ze zgłoszenia, jak i z projektu budowlanego, p.t. "zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - II kondygnacja - na przedszkole", który stanowi załącznik do zgłoszenia przyjętego przez Starostę M. dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wynika, że inwestorzy w niniejszej sprawie zgłoszeniem objęli następujące roboty budowlane: obłożenie schodów zewnętrznych płytami z kamienia naturalnego z fakturą antypoślizgową, przebudowę urządzeń kuchni z dostosowaniem jej do wymogów kuchni dla przedszkola, przebudowę armatury łazienki z dostosowaniem do wymogów dzieci przedszkolnych, montaż wewnętrznego hydrantu w pomieszczeniach II kondygnacji, montaż konwektorów wentylatorowych w pomieszczeniach dla przebywania dzieci. Opisane wyżej roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody [...] i stwierdzając nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga - wobec zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz odwołaniu inwestorów, odnoszących się do naruszenia przez Starostę M. terminu wniesienia sprzeciwu - że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie nie jest jednolite (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Sz 1989/01, publ. LexPolonica nr 363043; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 71/09 , publ. LexPolonica nr 2056246 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, publ. LEX nr 319177; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1569/07, publ. LexPolonica nr 1956355 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie można w niniejszej sprawie stwierdzić, że doręczenie sprzeciwu po 30 dniach od dnia wpływu zgłoszenia do organu stanowi w sposób jasny i nie budzący wątpliwości rażące naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).