II OSK 2849/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2235/14 w sprawie ze skargi E. D., L. G., M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 2235/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. D. oraz L. G. i M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. przedmiocie przywrócenia sposobu użytkowania lokalu do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w toku postępowania wszczętego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. wstrzymał użytkowanie lokalu mieszkalnego wykorzystywanego na cele usługowo-handlowe, znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. oraz nałożył na E. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów dotyczących ww. budynku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zmienił własne postanowienie w części określającej datę wykonania obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin do złożenia ww. dokumentów do dnia 12 maja 2014 r. Przeprowadzona w dniu 20 maja 2014 r. kontrola pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z udziałem E. D. (współwłaścicielki budynku - powierzchnia parteru) i M. P. (współwłaścicielki budynku - powierzchnia piętra) ujawniła niewykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., wobec faktu, że parter budynku mieszkalnego nadal był użytkowany na cele handlowe, tj. sklep z pieczywem, bar kebab i sklep z fajkami wodnymi. Opierając się na ustalonym fakcie użytkowania obiektu, pomimo wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r., a także wobec nieprzedłożenia przez E. D. brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał E. D. przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., obecnie użytkowanego samowolnie na cele usługowo-handlowe. Po rozpatrzeniu odwołania E. D., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał za bezsporną w sprawie samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Decydujący znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów – jak organ zaznaczył - miał jednak czas, w którym rozpoczęto obecny sposób użytkowania lokalu. Wskazał, że z uwagi na to, iż na nowy sposób użytkowania składają się trzy rodzaje działalności tj. sklep z pieczywem, bar kebab i sklep z fajkami wodnymi, jako datę dokonania zmiany sposobu użytkowania przyjąć należy najwcześniejszą datę rozpoczęcia prowadzenia jednej z ww. działalności. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że lokal handlowy od strony ul. [...] użytkowany był od początku lat 90-tych, lokal gastronomiczny od 2012 r., zaś kiosk z tytoniem od strony ul. [...] od połowy 2000 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli zatem ustalono, że użytkowanie lokalu handlowego od strony ul. [...] i kiosku z tytoniem od strony ul. [...] rozpoczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., to do kontrolowanej sprawy zastosowanie powinien mieć art. 71 w związku z art. 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że budynek przy ul. [...] w W. stanowi współwłasność E. D., M. P. i L. G. i wszystkie te osoby powinny być stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu w nim znajdującego się. Oddalając skargi E. D. oraz L. G. i M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym co do tego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane bez poczynienia ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na subsumpcję właściwych przepisów prawa materialnego. Przepisu art. 71a cyt. ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przez dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca w przepisach przejściowych uregulował więc sytuacje, w których pomimo obowiązywania nowego prawa należy zastosować przepisy dotychczasowe. Czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie nie zostało rozważone przez organ pierwszej instancji. Jest to natomiast uzasadnione wobec tego, że w lokalu na parterze budynku znajdują się 3 obiekty handlowo-usługowe. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji powinien zatem wyjaśnić, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na lokal usługowy i czy zmiana ta była dokonywana etapami poprzez powiększenie powierzchni lokalu użytkowego z powierzchni lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Wątpliwość co do zasadności zastosowania art. 71a Prawa budowlanego i nienależyte wyjaśnienie sprawy wynikają z przywołanych dat przez organ w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., gdzie wskazano datę użytkowania lokalu handlowego od strony ul. [...] - od początku lat 90-tych, lokalu z kebabem od 2012 r., zaś kiosku z tytoniem od połowy 2000 r. Sąd przyjął, że przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7 dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. D., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku jasnej wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania lokalu w sytuacji, w której organy obu instancji błędnie przyjęły, że zmiana taka polega de facto na zmianie najemców pomieszczeń w lokalu, a nie na zmianie sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługowo-handlowy, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania polega na podjęciu bądź zaniechaniu w lokalu działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a w konsekwencji umożliwienie organom I i II instancji ponowne zastosowanie błędnej wykładni art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ponownym postępowaniu z uwagi na brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnej interpretacji w ww. zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. G. i M. P. wniosły o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszym rzędzie odniesienia się wymagała przyjęta przez skarżącą konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikające z niezamieszczenia w uzasadnieniu wyroku prawidłowej wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania lokalu oraz jasnych wytycznych dla organów w odniesieniu do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi sporządzenia uzasadnienia wyroku i może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku wykazania, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji pominął m.in. obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W zakresie tego elementu uzasadnienia wyroku należałoby bowiem rozważać zarzucany brak wystarczającego odniesienia się przez Sąd do wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji objętej skargą. Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenie oraz argumentację skargi kasacyjnej nakierowaną na wykazanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. budzi wątpliwości jaka postać wadliwości działania Sądu objęta została zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skoro w wyroku Sądu skarżąca upatruje niejako "wady technicznej" (pominięcie określonych treści w wyroku), niewpływającej na wydane rozstrzygnięcie (oddalenie skargi). Zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów mógłby się zaś aktualizować tylko w przypadku, gdyby zdaniem skarżącej nieuzasadnione było oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.), albowiem Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez nią przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Tak jednak nie jest, ponieważ decyzję kasacyjną organu skarżąca uważa za – jak podała - "słuszną". Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższej kwestii powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej w zaznaczonej części, tj. przypisania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., pozostawiony musiał zostać bez rozpoznania jako niezawierający odpowiedniego uzasadnienia. Odnosząc się do zasadniczego zagadnienia spornego za jaki skarżąca uważa pominięcie przez Sąd konieczności dokonania precyzyjnej wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania oraz zamieszczenia w tym zakresie odpowiednich wytycznych dla organów nadzoru budowlanego, należy zauważyć, że zarzut ten w istocie nie dotyczy nieprzedstawienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, czego wymaga art. 141 § 4 p.p.s.a., ile obliczony jest na zanegowanie wykładni art. 71a Prawa budowlanego przyjętej przez organy nadzoru budowlanego, a nie zakwestionowanej przez Sąd I instancji. Jest to jednak o tyle nieskuteczne, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można ani skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. I GSK 1779/13). Należy przypomnieć, że objęta skargą została decyzja kasacyjna organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją procesową, w której nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie subsumpcji przepisów prawa materialnego (przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym pod normę prawa materialnego). Z uwagi na niedostatecznie ustalony stan faktyczny sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną organu w przypadku jej zaskarżenia przez stronę nie zawsze ma możliwość wiążącego określenia jakie przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie. Z reguły taka wypowiedź sądu, jeżeli zostanie zamieszczona w wyroku, może przybierać postać wariantowego twierdzenia lub ogólnych wniosków, które konkretyzować się będą dopiero w postępowaniu administracyjnym po dokonaniu przez organ ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ten aspekt zagadnienia jest istotny w kontekście podniesienia przez stronę zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem realizacja obowiązku przedstawienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem musi mieć zawsze na uwadze rodzaj sprawy poddanej osądowi Sądu, która limituje treść formułowanego uzasadnienia wyroku. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, oddalając skargę, w całości podtrzymał stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące zastosowanego w sprawie przez organ I instancji przepisu art. 71a Prawa budowlanego. Za kluczowy problem w sprawie i jednocześnie usprawiedliwioną przyczyną wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) została uznana okoliczność niewyjaśnienia kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na parterze na lokal handlowo-usługowy, albowiem, z czym zgodził się Sąd, nie jest dopuszczalne stosowanie art. 71a Prawa budowlanego w stosunku do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która nastąpiła przed 31 maja 2004 r., a na tego rodzaju okoliczność mogły wskazywać ustalenia organu I instancji. W decyzji tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nakazał bowiem na podstawie 71a ust. 4 Prawa budowlanego przywrócenie skarżącej użytkowania lokalu do stanu poprzedniego, stwierdzając m.in., że jeden z lokali handlowych działał w nim od początku lat 90-tych XX w. Wnosząca skargę kasacyjną nie dostrzegła, że taka ocena prawna Sądu zawierała w sobie z oczywistych powodów aprobatę dla przyjętej w zaskarżonej decyzji tezy, że decydująca dla ustalenia przepisów sankcjonujących samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu pozostaje data w jakiej doszło do zmiany użytkowania lokalu z mieszkalnego na sposób użytkowania aktualnie w tym lokalu prowadzony. W przypadku kilku rodzajów działalności handlowo-usługowej prowadzonej w obrębie jednego lokalu mieszkalnego będzie to jednocześnie najwcześniejsza data rozpoczęcia takiej działalności. Oparcie się na innej interpretacji pojęcia zmiany sposobu użytkowania, tj. takiej, która, jak proponuje skarżąca, czyni indyferentną z punktu widzenia art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego "zmianę kolejnych najemców", należy odrzucić, albowiem nie znajduje ona uzasadnienia w treści powołanego wyżej przepisu, a ponadto czyniłaby stanowisko Sądu niezrozumiałym. W takim wypadku nie zachodziłaby bowiem w sprawie jakakolwiek potrzeba rozważenia zasadności zastosowania art. 71a Prawa budowlanego z tego względu, że przepis ten z oczywistych powodów nie miałby w ogóle zastosowania jako że niesporne pozostawało, iż lokal mieszkalny na parterze w budynku przy ul. [...] w W. był użytkowany przynajmniej częściowo na cele niemieszkalne już przed 31 maja 2004 r. Skoro w tych warunkach Sąd stwierdził, że wybór właściwych przepisów prawa materialnego likwidujących samowolną zmianę użytkowania lokalu mieszkalnego, w szczególności wyłączenie zastosowania przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, uzależniony jest od konieczności określenia dokładnej daty zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (oraz ewentualnych etapów tej zmiany), to nie może budzić wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego swoje ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien odnieść do aktualnego (na dzień wydania decyzji) a nie przeszłego wykorzystania spornego lokalu. Powyższy wniosek opatrzony powinien być jednakże zastrzeżeniem, że kolejne zmiany dotychczasowego wykorzystania lokalu łączone, jak to ujmuje skarżąca, ze zmianą jego najemców mają znaczenie dla wyniku sprawy tylko wtedy, gdy można je uznać za równoważne zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a więc, gdy polegały na podjęciu bądź zaniechaniu w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź też wielkość lub układ obciążeń. Ten warunek nie jest zaś z reguły spełniony, gdy profil działalności usługowo-handlowej w danym miejscu nie zmienia się, a modyfikacji ulega wyłącznie podmiot, który tę działalność o analogicznym charakterze prowadzi (np. kolejni najemcy w lokalu prowadzą sklep spożywczy). Oznacza to, że przy ocenie, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego, czy przepisy dotychczasowe z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wymagane jest określenie dokładnej daty, w której lokal mieszkalny zaczął być wykorzystywany na poszczególne rodzaje działalności usługowo-handlowej w tym lokalu aktualnie prowadzonej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy poprzednie użytkowanie lokalu na cele niemieszkalne (odrębnie dla poszczególnych wyodrębnionych lokali usługowo-handlowych) było inne od obecnego wykorzystania. Niewystarczające w odniesieniu do powyższej kwestii – jak trafnie uznał Sąd I instancji - pozostaje sprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie do ogólnego stwierdzenia, że w lokalu mieszkalnym na parterze działa lokal handlowy od strony ul. [...] od początku lat 90-tych, lokal gastronomiczny "Kebab" od 2012 r., zaś kiosk z tytoniem od strony ul. [...] od połowy 2000 r. W powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych Sąd I instancji wyraził stanowisko, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym, które powinno objąć cały zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Z punktu widzenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a. powyższe ogólne stwierdzenie, konfrontowane z pozostałymi wyjaśnieniami szczegółowymi zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku, należy uznać za wystarczające do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowych wniosków interpretacyjnych w ponownie prowadzonym postępowaniu. Formułowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżącą obawa, iż organ nadzoru budowlanego wyda decyzję z zastosowaniem "ponownie" błędnej wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane jest obarczone własnym sposobem rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tej racji, że skarżąca powyższego przepisu prawa materialnego nie objęła zakresem skargi kasacyjnej, nie jest z tego powodu dopuszczalne uzależnianie przyszłej legalności decyzji od przyjęcia przez organ prezentowanego przez stronę sposobu rozumienia przepisów likwidujących samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu, jeżeli pozostaje ona sprzeczna z treścią prawomocnego wyroku sądu oddalającego skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. (art. 170 p.p.s.a.). Na marginesie przedstawionego przez Sąd I instancji zalecenia, zwrócić uwagę jedynie należy na konieczność uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego wymogu aktualności dokonywanych ustaleń, które mają stanowić podstawę wydawanej decyzji oraz ich rzetelności. W sprzeczności z tą zasadą stoi zaś m.in. odwoływanie się przez organ nadzoru budowlanego w decyzji do działania w spornym budynku od początku lat 90. lokalu handlowego w sytuacji, gdy jeszcze w toku postępowania, na co wskazuje protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2014 r., działalność ta została zakończona (w tym miejscu rozpoczął działalność sklep z pieczywem), jak też określanie daty rozpoczęcia działalności sklepu z tytoniem poprzez posłużenie się wyrażeniem "od połowy 2000 r.". W powszechnym rozumieniu tenże zwrot tłumaczony być powinien jako odpowiadający w przybliżeniu terminowi wyznaczonemu na miesiące czerwiec-lipiec 2000 r., gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że wskazywana działalność miała zostać zainicjowana w połowie pierwszej dekady XXI w., a więc około 2005 r. Z punktu widzenia warunków zastosowania w sprawie przepisu art. 71a Prawa budowlanego okoliczność ta ma podstawowe znaczenie, wobec czego organ powinien zweryfikować przyjmowane przez siebie ustalenia, ewentualnie posługiwać się sformułowaniami oddającymi ich rzeczywistą treść. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.