II OSK 965/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 558/15 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. i W. K. solidarnie kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 558/15, oddalił skargę J. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. C. zam. w .[...] przy ul. [...] i B. K. zam. w [...] przy ul. [...] złożyli do Wójta Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez: zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pod sklep (zakład pogrzebowy) wraz ze zmianą elewacji frontowej; przebudowę budynku gospodarczego poprzez likwidacje poddasza. Wniosek ten dotyczył nieruchomości położonej w [...] na działce o numerze ewidencyjnym[...] . W trakcie postępowania grupa okolicznych mieszkańców wyraziła swój sprzeciw przeciwko lokalizacji na działce [...] zakładu pogrzebowego. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Jako przyczynę podał, że zamierzenie nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p., gdyż w obszarze analizowanym brak obiektów pozwalających stwierdzić kontynuację funkcji. Na skutek odwołania W. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji na obszarze analizowanym można wskazać obiekty świadczące o kontynuacji wnioskowanej funkcji. Niezależnie od tego wskazano, że protesty okolicznych mieszkańców nie mogą stanowić podstawy do odmówienia warunków zabudowy, jeśli są one zgodne z prawem. W. C. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. zrezygnował z ustalenia warunków pod przebudowę budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i W. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności na obszarze analizowanym znajdują się zakłady usługowe (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). Zatem istnieje kontynuacja cech i funkcji sąsiedniej zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli J. K. i W. K., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz uczestniczka postępowania B. C. wnieśli o oddalenie skargi. W opisanym na wstępie wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny występowania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uznały, że określenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestorów jest dopuszczalne. Analizując akta administracyjne Sąd pierwszej instancji stwierdził, że właściwie określony został rozmiar obszaru analizowanego. Organ poprawnie zebrał i ocenił materiał dowodowy, dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Odnośnie kontynuacji funkcji organ przyjął, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty realizujące funkcję usługową. W tym zakresie odmienne twierdzenia skarżących są bezpodstawne. Niezasadne są w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty dotyczące statusu w postępowaniu B. K. (obecnie C.). Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości. Wynika to wprost z art. 63 ust. 1-4 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że niezadowolenie okolicznych mieszkańców z lokalizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...] zakładu pogrzebowego nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. K. i W. K., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w obszarze analizowanym występuje kontynuacja funkcji, podczas gdy w rzeczywistości brak jest tej kontynuacji; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo przeciwstawnego interesu okolicznych mieszkańców oraz wbrew zasadom spokojnego sąsiedztwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie faktu, że w danej okolicy znajduje się siedziba zarejestrowanej działalności gospodarczej, co pozwala na przyjęcie kontynuacji funkcji. Skarżacy stoją na stanowisku, że w sprawie doszło do wypaczenia zasady dobrego sąsiedztwa, co znajduje swój szczególny wyraz w pominięciu woli, uwag i zastrzeżeń i sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, wyrażonych przez mieszkańców w petycji do Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiona okazała się kluczowa dla jej rozpoznania podstawa materialnoprawna związana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pod zakład pogrzebowy spełnia warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Inwestorzy złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem pod sklep (zakład pogrzebowy) wraz ze zmianą elewacji frontowej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego. Nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Niezbędnym elementem wniosku jest przedstawienie charakterystyki inwestycji w taki sposób, aby można było ją odpowiednio zakwalifikować do właściwego rodzaju zabudowy, gdyż "(...) ma to szczególne znaczenie dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa." (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s. 404-406). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przez organ dokonana prawidłowo. Odnośnie kontynuacji funkcji Sąd stwierdził, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty realizujące funkcję usługową. Projektowana inwestycja w postaci zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy, nie godzi więc w zastany stan rzeczy; można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki, w ocenie warunku kontynuacji, nie odwołał się do specyfiki funkcji planowanej inwestycji. W ogóle nie wziął pod uwagę, że w skład działalności pod nazwą: "zakład pogrzebowy" mogą wchodzić usługi o różnym charakterze, w tym o różnym stopniu oddziaływania i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Sąd pierwszej instancji przyjął, że usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor pozostają "zwykłymi" usługami i stąd nie ma podstaw do przyjęcia, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Tymczasem brak precyzyjnego określenia przeznaczenia inwestycji, a zwłaszcza specyfika usług, jakie inwestor może zintensyfikować na terenie objętym wnioskiem, powinna skłonić organ i Sąd Wojewódzki do wnikliwego zbadania przeznaczenia i funkcji planowanej inwestycji. Sąd błędnie przyjął, że skoro na terenie działki inwestora oprócz funkcji mieszkaniowej realizowana jest też funkcja usługowa, to rozszerzenie tej działalności o nowy rodzaj usług (zakład pogrzebowy) spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stanowisko to jest wadliwe i podważa sens regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową, będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować zarówno w wymiarze urbanistycznym, jak i społecznym. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach, ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza, gdy możliwy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług mogących wchodzących w zakres działalności gospodarczej pod nazwą zakład pogrzebowy, jest bardzo różny. W obowiązującym systemie prawnym brak jest legalnej definicji "zakładu pogrzebowego", prawo nie określa też zakresu usług realizowanych w ramach tego typu działalności. Można wskazać, że o zakładzie pogrzebowym wprost jest mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie postępowania ze zwłokami osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. nr 123, poz. 839). Przepis ten stanowi, że "Koszty pochowania zwłok osoby zmarłej w zakładzie karnym przez zakład pogrzebowy pokrywa się ze środków tej osoby, a gdy ich nie posiada lub są one niewystarczające - ze środków budżetowych zakładu karnego, który zlecił pochówek.". Analizując treść normatywną zwrotu: "koszty pochowania zwłok" można przyjąć, że te koszty obejmują szerokie spektrum usług związanych z pochówkiem zwłok i mogą obejmować zarówno przygotowanie wieńców i kwiatów, sprzedaż rekwizytów funeralnych, druk nekrologów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, ale również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów nie jest uciążliwa dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już balsamowanie i przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu, czy kremacji może stwarzać pewne istotne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane zwłaszcza ze sferą emocjonalno-psychiczną (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 390/16, dostępny [w:] CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe uwagi i analizy, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "zakład pogrzebowy" powinien zawierać szczegółową charakterystykę tej inwestycji, a zwłaszcza precyzyjny wykaz usług realizowanych w jej ramach. Jest to konieczne w celu dokonania rzetelnej i obiektywnej analizy, czy przeznaczenie i sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodne z ładem przestrzennym. Przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że skoro na obszarze analizowanym funkcjonują obiekty, w których realizowana jest już funkcja usługowa to może na nim też powstać zakład pogrzebowy, jest niezasadne. Przyjmując bowiem ten tok rozumowania należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową. Usługi te należałoby natomiast odpowiednio w określonej kolejności implikować w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem takie rozszerzenie prowadzonej działalności gospodarczej przez zwiększanie stopnia ich uciążliwości np. poprzez urządzenie chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych, może diametralnie zmienić sposób zagospodarowania danej nieruchomości. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa powinna takim sytuacjom przeciwdziałać i im zapobiegać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane sąsiedztwo – zabudowa mieszkaniowa z towarzyszącymi usługami – potencjalnie wyklucza lokalizację usług związanych z przechowywaniem ciał osób zmarłych i urządzaniem uroczystości pożegnalnych. Ten rodzaj usług właśnie z uwagi na ich specyfikę powinien być lokalizowany w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej. Ocena stopnia tego oddalenia musi być jednak dokonywana indywidualnie z uwzględnieniem konkretnego przypadku. Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalenia organów administracji nie są prawidłowe. Nie wyjaśniono należycie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dokonano też wadliwej wykładni warunku kontynuacji funkcji wobec inwestycji pod nazwą "zakład pogrzebowy". Z uwagi na zasadność zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 3