II OZ 9/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. W., J. N., M. S., J. C. i J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 540/15 o odmowie dopuszczenia G. W., J. N., M. S., J. C. i J. B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 540/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia G. W., J. N., M. S., J. C. i J. B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. G. W., J. N., M. S., J. C. oraz J. B. wnieśli o dopuszczenie ich do przedmiotowego postępowania w charakterze uczestników postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomości wnioskodawców położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym rozstrzygnięcie, które dotyczy planu miejscowego, odnosi się również do ich interesu prawnego. Ustosunkowując się do tego wniosku Sąd wskazał, że skarga R. G. z dnia 24 października 2014 r. dotyczy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 14 poz. 146). Akt ten jest przyjmowany w ramach szczególnej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), do której nie mają zastosowania przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem uchwalany w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, kończącego się rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej. Konsekwentnie zatem zastosowania w takim wypadku nie może również znajdować art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujący kwestię posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że szczególny charakter procedury przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje swój korelat na płaszczyźnie zaskarżania tego aktu do sądu administracyjnego. Zagadnienie to jest bowiem regulowane w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym uruchomienie sądowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wykazania nie tylko, że dana osoba legitymuje się interesem prawnym, lecz nadto, że interes ten został naruszony. Oznacza to zatem, że jeżeli dana osoba nie wykaże, iż plan miejscowy narusza jej interes prawny, oraz nie wezwie właściwego organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, skarga do sądu administracyjnego nie może być skutecznie wniesiona. Tym samym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza również zakres kontroli dokonywanej przez sąd. Z tej perspektywy należy zatem, w ocenie Sądu, stwierdzić, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2015 r. nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Wnioskodawcy nie wykazali bowiem, by zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny, a nadto nie wystąpili oni również ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli G. W., J. N., M. S., J. C. i J. B., podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz dopuszczenie wymienionych wyżej osób do przedmiotowego postępowania. W ocenie wnoszących zażalenie, Sąd I instancji błędnie uznał, że o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym można ubiegać się tylko i wyłącznie w sprawach, które są prowadzone na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Odpowiedź na przedmiotowe zażalenie wniosła R. G., domagając się jego oddalenia. W piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r. G. W. wskazała, że celem wykazania przez wnioskodawców, iż toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy ich interesu prawnego, załącza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] maja 2015 r. potwierdzające, że na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miała miejsce samowola budowlana, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznającą za stronę postępowania - G. W. (postępowanie dotyczy budynku znajdującego się w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawców). W piśmie podniesiono, iż wnioskodawcy chcą bronić uchwalonego aktu planistycznego, który określa przeznaczenie ich nieruchomości i występują o oddalenie skargi, której celem, w razie jej uwzględnienia przez Sąd, jest otwarcie drogi do legalizacji samowoli budowlanej, która obecnie znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a który to plan stanowi przeszkodę dla jej legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądowy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Istotne jest, że przyznanie praw podmiotowych innym podmiotom, które nie inicjują sporu o prawo, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, a zwłaszcza strony, która poszukuje na danej drodze ochrony sądowej. Przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisów dopuszczających udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiotów innych niż skarżący i organ administracji publicznej podważałoby zatem istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochrony praw podmiotowych jednostki. Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest m.in. art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2, posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, która oparta jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Żądanie wnioskodawców nie znajduje również oparcia w treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515). Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09 niepubl.). Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada, czy naruszenie tego interesu nastąpiło z pogwałceniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. W przedmiotowej sprawie zakres kontroli sądu jest ograniczony wyłącznie do zbadania, czy interes prawny R. G. został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie.