I OSK 1664/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 58/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Prezydent Miasta Gdyni, pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., wypowiedział H. i K. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Gdyni przy ul. Ś., oznaczonego na karcie mapy [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. K.S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Gdyni przy ul. Ś. na działce nr [...], w wysokości podanej przez Prezydenta Miasta Gdyni, jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...], umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia K.S. terminu do wniesienia wniosku dotyczącego wypowiedzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2011 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjmując, że nie należy ona do zakresu kognicji sądów administracyjnych. Sąd przy tym wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a przytoczony powyżej przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Skarb Państwa- Prezydent Miasta Gdyni. Zarzucił w niej orzeczeniu dwojakie uchybienia. Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie, że od postanowienia SKO w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest niezasadna, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy należało ją przyjąć i rozpatrzeć sprawę co do istoty jako znajdującą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postanowienie umarzające postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, że aktualizacja jest niezasadna, pozostaje postanowieniem kończącym postępowania, na które nie można wnieść sprzeciwu do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – K.S. – wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczone postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (LEX nr 1391606). Uchwała ta, rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach skarg na bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych (przewlekle prowadzenie postępowania) w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalność kolegiów w tym zakresie, które nie były jednolicie postrzegane w judykaturze, mimo iż od wielu lat często stanowiły przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07 LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko, przyjmując trafność racji, jakie zostały przywołane w uzasadnieniu uchwały na jego rzecz. Zgodzić się przede wszystkim wypada z zawartym w tym uzasadnieniu spostrzeżeniem, że spór o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, choć stanowi sprawę cywilną dotyczącą należności pieniężnych, rozstrzygany jest w postępowaniu dwustopniowym, w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały przywołał przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95, do którego nawiązał również autor skargi kasacyjnej, lecz wyciągnął z niego nieco inne wnioski. Nie miał mianowicie wątpliwości, że postępowanie to na jego przedsądowym etapie prowadzone jest przez organ administracji, tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Spostrzeżenie to nie może budzić zastrzeżeń, gdyż trudno przyjąć, iż organ administracji publicznej rozstrzygający władczo sprawę przekazaną do jego właściwości z mocy wyraźnego przepisu ustawy traci swój status organu z tego powodu, że sprawa ta ma charakter cywilny oraz że stosownie do art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia tego przysługuje sprzeciw, który inicjuje kolejną fazę postępowania, toczącą się już przed sądem powszechnym. Zaznaczyć przy tym wypada, że sąd ten nie sprawuje funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowym kolegium odwoławczym, nie badając prawidłowości ani orzeczeń tego organu, ani postępowania, w którym orzeczenie to zostało wydane. Taki stan rzeczy nie wyklucza właściwości sądu administracyjnego w zakresie, w jakim sprawa nie może być przejęta przez sąd powszechny do jej dalszego rozpoznania, tzn. w sytuacjach, gdy w postępowaniu przed kolegium z różnych przyczyn nie dojdzie do wydania orzeczenia, od którego przysługiwałby sprzeciw. Tym samym pogląd, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym ma charakter administracyjnoprawny, i w efekcie, że jest prowadzone przez organ administracji publicznej, została przyjęta w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. jako argument na rzecz uznania w rozpatrywanym zakresie właściwości sądów administracyjnych w niektórych przypadkach. W analizowanym postępowaniu przed SKO stosuje się w szerokim zakresie Kodeks postępowania administracyjnego, w tym cały jego Dział II, zawierający właśnie przepisy odnoszące się do postępowania. W skład tego Działu wchodzi rozdział 9 zatytułowany "Postanowienia". Samorządowe kolegium odwoławcze może zatem wydawać postanowienia, które nie mogą być postrzegane jako akty innego rodzaju niż pozostałe postanowienia podejmowane przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Bez wpływu na tę konstatację pozostaje zastrzeżenie o konieczności jedynie odpowiedniego stosowania tych przepisów, ponieważ stanowi ono następstwo specyfiki postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jako pierwszej fazy postępowania w sprawie cywilnej, która może być przekazana do rozpoznania sądowi powszechnemu. Specyfika ta wyraża się w wyłączeniu z zakresu odesłania przewidzianego w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia NSA z dnia 13 lutego 2014 r., I OSK 1725/12 i I OSK 1726/12) wyłączenie takie sprawia, że postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym postanowienie analizowane w niniejszej sprawie, nie podlegają zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.). Nie pociąga to za sobą wszelako do pozbawienia strony możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego w tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Takie niebezpieczeństwo nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ponadto nie tamuje ono postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając orzeczenie w sprawie będzie weryfikowało terminowość wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Orzeczenie to może podlegać kontroli sądu powszechnego, w tym także co do wspomnianej kwestii terminowości. Warto spostrzec, że to samorządowe kolegium odwoławcze i ewentualnie sąd powszechny będą analizować kwestie, które podniósł Prezydent Miasta Gdyni w swojej skardze do sądu administracyjnego. Zaakcentować zaś należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza w sposób ostateczny niczyich praw procesowych ani materialnych, co wymagałoby objęcia go kontrolą sądu administracyjnego z uwagi na zaakcentowane ww. uchwale NSA wymogi prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Niezależnie od powyższego, godzi się także zauważyć, że nawet zaakceptowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie i przyjęcie dopuszczalności wniesienia skargi na rzeczone postanowienie uzasadniałoby w sprawie odrzucenie przez WSA w Gdańsku skargi wniesionej na postanowienie, gdyż w sprawie nie został wyczerpany środek wskazany w art. 52 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.