II SA/Gd 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). Prezydent Miasta, pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., wypowiedział H. i K. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. Ś., oznaczonego na karcie mapy [...] jako działka nr [...] oraz na karcie mapy [...] jako działka nr [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. K. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. przy ul. Ś. na działce nr [...] i nr [...], w wysokości podanej przez Prezydenta Miasta G., jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. nr [...], umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia K. S. terminu do wniesienia wniosku dotyczącego wypowiedzenia Prezydenta Miasta G. z dnia 5 grudnia 2011 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarb Państwa – Prezydent Miasta G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (zob. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 43-45). W niniejszej sprawie została wniesiona skarga na postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518). I tak, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjęto, że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Istniejące poprzednio, w tym zakresie rozbieżności, rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94. (OSNCP 1994 nr 11, poz. 209), w której między innymi stwierdzono, że "użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego poczynając od dnia 5 grudnia 1990 roku z uwagi na treść art. 42 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami. Od tej daty nie można już przyjmować, że obowiązek uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste, jak to miało miejsce uprzednio, wynika z decyzji, podczas gdy jest on konsekwencją cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego". Odpowiednie stosowanie przez kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) W uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 20) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. W uzasadnianiu tej uchwały Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Procedura aktualizacyjna zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, że na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy bądź przywrócenia terminu do złożenia, opartego na art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu wieczystego użytkowania gruntu jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, a także postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 760/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 26 października 2005 r., LEX nr 235273). Terminowość złożenia wniosku do kolegium jest jednym z elementów stanu faktycznego sprawy ustalanym i ocenianym przez sąd powszechny w wyroku wydawanym w związku z przepisami art. 78 – 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych właśnie względów droga sądowoadministracyjna w opisanych sprawach jest niedopuszczalna, a ustawodawca przewidział rozpoznanie całokształtu sprawy przez sąd powszechny (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 173/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a przytoczony powyżej przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Z tych wszystkich względów, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.