II GZ 615/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dyrektora Izby Celnej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2753/15 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3. oddalić wniosek Dyrektora Izby Celnej w W. o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2753/15 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...] - dalej: strona - podał, iż w roku podatkowym 2014 uzyskał dochód w wysokości [...] zł, z czego kwota [...] została przeznaczona na pokrycie straty z lat ubiegłych. Tym samym podstawę opodatkowania w roku 2014 stanowiła kwota [...] zł. W ciągu ostatnich miesięcy sytuacja majątkowa strony pogorszyła się, na co wskazuje załączony wydruk z dokumentu księgowego – zestawienia Roczna struktura przychodu. Z ww. dokumentu wynika, iż w ostatnich trzech miesiącach strona osiągnęła stratę na prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Środki stanowiące nadwyżkę przychodu nad kosztami zostały spożytkowane na bieżące wydatki. Tym samym strona nie posiada środków na zapłacenie nałożonej na nią kary pieniężnej bez narażenia się na utratę płynności finansowej i w konsekwencji ryzyko upadłości. Sąd I instancji uznał, że wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie, bowiem ta uprawdopodobniła w wystarczający sposób, że wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, czyli przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) W ocenie WSA, strona we wniosku o wstrzymanie wskazała, że w chwili obecnej jej sytuacja finansowa jest na tyle zła, że konieczność zapłacenia kwoty [...]zł spowoduje utratę płynności finansowej i niemożności przedsiębrania jakichkolwiek dalszych działań, w tym zapłaty swoich wymagalnych zobowiązań. W konsekwencji może to doprowadzić do konieczności zakończenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i ogłoszenie upadłości. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Konsekwencją wykonania decyzji jest możliwość spowodowania trudnej sytuacji materialnej, a ponadto wykonanie decyzji może spowodować ciężkie nieodwracalne konsekwencje, których w większości strona nie będzie mogła odwrócić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu I instancji złożył Dyrektor Izby Celnej w W. wnosząc o jego uchylenie. Organ wniósł także o zwrot wpisu w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu organ przywołując treść art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wynikający z niego obowiązek, spoczywający na wnioskodawcy, wykazania możliwości zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek, wskazał, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała żadnej okoliczności stanowiącej o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niewystarczające jest twierdzenie, że brak wstrzymania wykonania decyzji może prowadzić do utraty płynności finansowej spółki i jej upadłości, skoro nie wykazano rzeczywistej kondycji finansowej spółki w kontekście oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie organu WSA nie uwzględnił interesu wierzyciela Skarbu Państwa. Przy tym wstrzymanie wykonania decyzji skutkować będzie zawieszeniem ewentualnego postępowania egzekucyjnego. W ocenie autora zażalenia Sąd I instancji swoje orzeczenie oparł o dokumenty nie obrazujące aktualnej sytuacji finansowej spółki, zaś pominięte zostały dokumenty wskazujących na bieżącą sytuację finansową strony. Zdaniem organu podmioty gospodarcze, które w sposób oczywisty nie przestrzegają obowiązujących przepisów prawa nie mogą korzystać z ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Pogorszenie kondycji finansowej strony bądź ewentualna utrata płynności finansowej, skutkująca jej upadłością stanowi konsekwencję nieprzestrzegania przez nią obowiązujących w zakresie gier hazardowych przepisów prawa. [...] w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie poprzez utrzymanie w mocy postanowienia WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości [...]zł (błędnie wskazanej przez Sąd w wysokości [...]zł). W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że strona przedstawiła okoliczności uprawdopodabniające wystąpienie w jej przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem takiej oceny była wysokość wymierzonej stronie kary pieniężnej ([...]zł). Mając na uwadze ww. okoliczność, Sąd I instancji uwzględnił argumentację strony, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi utratą płynności finansowej spółki, co z kolei może skutkować upadłością tego podmiotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że wykonanie tejże decyzji (tj. zapłata kary pieniężnej w wysokości [...]zł nałożonej w postępowaniu administracyjnym) przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do utraty płynności finansowej strony. W szczególności strona wnioskująca o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. W tym zakresie wśród załączników do skargi znalazła się jedynie Zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2014, Wydruk - Roczna struktura przychody za miesiąc grudzień 2014 oraz Wydruk - Roczna struktura przychodu za miesiące styczeń-luty 2015 (k. 9 i n. akt sądowych). Dane te nie mogą być uznane za miarodajne dla oceny kondycji finansowej spółki w dacie składania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (koniec maja 2015 r.). Brak w aktach choćby rachunku zysków i strat skarżącej za 2014 r. uniemożliwia dokonanie oceny wpływu obciążeń finansowych wynikających z powołanych dokumentów na rzeczywistą i najbardziej aktualną sytuację finansową strony w okresie poprzedzającym bezpośrednio wniesienie skargi w tej sprawie (tak też NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2015 r., II GZ 451/15). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji nastąpiło zatem z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny - ze względów ekonomiki procesowej - rozpoznał wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uznając - z powodów wyżej wskazanych - że jest on niezasadny. Całkowicie nietrafne są natomiast pozostałe argumenty wskazane w uzasadnieniu zażalenia Dyrektora Izby Celnej w W., odwołujące się legalności działalności gospodarczej strony. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniach z dnia 26 maja 2015 r. (sygn. akt II GZ 229/15) i z dnia 10 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GZ 262/15), wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, ale służy zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy decyzja jest, czy nie jest legalna (zgodna z prawem), a także czy adresat decyzji naruszył prawo, zostanie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w postępowaniu ze skargi spółki, a nie w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny, rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie bada tej kwestii. Przepis ten upoważnia sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku strony wnoszącej zażalenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V., Rozdział 1.), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Zwrot kosztów postępowania zażaleniowego byłby możliwy jedynie w jednym z orzeczeń kończących postępowanie w sprawie w danej instancji, o ile pozwoli na to wynik sprawy determinujący rozstrzygnięcie o kosztach procesu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 736-737).