I OSK 449/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 944/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 944/13, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł, na podstawie art. 10, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, 2 i 3, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 129, poz. 1058, ze zm.), o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na M. K., K. K., K. K. w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. M. K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej błędną wykładnię art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje łącznie na wszystkie dzieci w jednej kwocie, a nie na każde z nich z osobna. Wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie dodatku w wysokości po 400 zł na każde dziecko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że kwestią sporną jest, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinien być przyznany w łącznej kwocie 400 zł miesięcznie na wszystkie dzieci czy też w kwocie 400 zł na każde dziecko z osobna urodzone podczas jednego porodu. Wskazał w tym zakresie na dwa przeciwstawne poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie organu, art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w ten sposób, że wysokość dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu i kwota tego dodatku wynosi niezmiennie 400 zł miesięcznie. Jedynym udogodnieniem dla rodziców wychowujących więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu jest przyznanie przez ustawodawcę dłuższego okresu uprawniającego do pobierania takiego dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych. M. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji urodzenia większej liczby dzieci w trakcie jednego porodu, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno dziecko, a nie na każde z dzieci z osobna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznały one bowiem, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko, na które udzielono urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściwa wykładnia językowa, systemowa i celowościowa art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, że związanie dodatku tzw. wychowawczego, o którym mowa w powołanym przepisie, z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek ten przysługuje do każdego zasiłku. Organy dokonały wykładni art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, co doprowadziło do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich samych rodzin wielodzietnych, w których dzieci przychodziły na świat w większej liczbie podczas jednego porodu. W przypadku bowiem, gdy każde z dzieci rodziło się pojedynczo, rodzic/opiekun na każde z nich otrzymywał dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, podczas gdy w przypadku takich samych rodzin wielodzietnych, lecz w których dzieci przychodziły na świat podczas jednego porodu, dodatek byłby przyznawany tylko na jedno dziecko, zaś pozostałe dzieci pozbawione byłyby tego dodatku do zasiłku rodzinnego. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przyznania skarżącej trzech dodatków, a nie wyłącznie jednego, z tytułu urodzenia trojga dzieci, każdy po 400 zł miesięcznie. W świetle art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej należało przyznać dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dziećmi w wymiarze trzech dodatków do każdego zasiłku rodzinnego na każde urodzone dziecko. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości 400 zł na każde dziecko w sytuacji, gdy opieka sprawowana jest nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. W ocenie organu, wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 20014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), która została podjęta z uwagi na zaistniałą rozbieżność na gruncie interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozbieżność ta miała miejsce również w przedmiotowej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej aniżeli organy interpretacji powyższego przepisu. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyraźnie wskazuje, iż przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci w sytuacji, gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego w okresie korzystania z tego urlopu. Nie sposób twierdzić na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmującego przedmiotową uchwałę, nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały i stwierdza, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia powyższego przepisu przez jego błędną wykładnię, nie zasługuje na uwzględnienie. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.