III SA/Wa 578/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Magdalena Gajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R.J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] , 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz R.J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. działając jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił w dniu [...] kwietnia 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...] przeciwko R.J. (zwanemu dalej: "Skarżącym"), wskazując w nim jako rodzaj egzekwowanej należności - podatek dochodowy w wysokości 19% pobierany od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr od [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. z wnioskami o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie wszystkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.e.a.", do czasu rozpatrzenia jego zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, wskazując w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. w prowadzonym przez siebie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. postępowaniu egzekucyjnym wobec majątku Skarżącego, nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych. Z tego względu, zdaniem tego organu, niemożliwe było orzeczenie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, które nie miały miejsca. Pismem z dnia 20 marca 2013 r. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] lutego 2013 r., w którym zarzucił mu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, 2) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł w przedmiotowym zażaleniu o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. . W uzasadnieniu zażalenia Skarżący zarzucił, iż Dyrektor Izby Skarbowej w G. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. bezpodstawnie uznał wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych zawarty w zażaleniu z dnia 11 lutego 2013 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem Skarżący w swoich pismach nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych, zatem powyższy wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie. Ponadto Skarżący wskazał, że wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych został sformułowany w zażaleniu z ostrożności w postępowaniu, gdyż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. wszczął postępowania egzekucyjne na podstawie ww. tytułu wykonawczego, w których mógł zastosować daleko idące środki egzekucyjne, a jednocześnie w pismach z dnia 30 listopada 2012 r. wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do zapłaty zadłużenia, co zdaniem Skarżącego wykluczało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego z dnia 20 marca 2013 r. Minister Finansów (zwany dalej również: "organem odwoławczym") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, iż powołany przepis pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wedle organu odwoławczego, w regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, gdyż przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". W opinii organu odwoławczego, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podniósł też, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, wobec czego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tego też względu, przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Organ odwoławczy powołał się następnie na treść przepisu art. 35 § 2 u.p.e.a., w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lutego 2013 r., wskazując że organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 15 u.p.e.a., przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Następnie organ odwoławczy zauważył, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że nie jest możliwe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, które w sprawie nie zaistniały, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy odnotował również w tym miejscu, że po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego z dnia 11 lutego 2013 r. na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów, uznające zarzuty za niezasadne, Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w G. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego z dnia 11 lutego 2013 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarżący zaskarżył następnie powyższe postanowienie organu odwoławczego, wnosząc skargę w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. oraz zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), 2) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł w swojej skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2013 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż postanowienia organów obu instancji naruszają przepis art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., gdyż organy te bezpodstawnie uznały wniosek Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych zawarty w zażaleniu z dnia 11 lutego 2013 r., za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem Skarżący w swoim piśmie nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Z tego względu zdaniem Skarżącego, przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie, tj. oddalony w przypadku stwierdzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. przesłanek do jego uwzględnienia, bądź uwzględniony poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - w przypadku stwierdzenia jego zasadności. Skarżący podniósł również, że wbrew stanowisku organów obydwu instancji nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu przepisy art. 61 i 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania, natomiast wniosek Skarżącego nie wszczynał jakiegoś innego postępowania, lecz składany był w toku postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Skarga okazała się zasadna. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe w taki sposób, że wydane przez nie postanowienia musiały zostać uchylone, aby sprawa mogła zostać rozpatrzona od momentu złożenia przez Skarżącego jego wniosku - zawartego w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. - o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. Rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd uznał bowiem za wadliwe na tyle, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Analizując treść powołanego wyżej przepisu należy podkreślić, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosuje się je "odpowiednio". "Odpowiednie" zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza, że mogą być one stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To selektywne zastosowanie przepisów k.p.a. polega więc na ich pełnym stosowaniu, stosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami albo na niemożności ich zastosowania. Należy również podkreślić, że postępowania uregulowane w obu ww. ustawach urzeczywistniają normy prawa administracyjnego, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następną fazą postępowania jurysdykcyjnego, stanowiąc niejako jego dopełnienie i będąc postępowaniem w stosunku do niego wykonawczym. Nadto, regulowane przepisami k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie strony, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Kwestie dotyczące wszczęcia tego postępowania regulują przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. Natomiast, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje procedurę egzekwowania określonych obowiązków, regulując odrębnie i wyczerpująco w art. 5, art. 6 i art. 26 problematykę stron tego postępowania, jak i zasady jego wszczęcia. Z kolei objęta wnioskiem Skarżącego z dnia 11 lutego 2013 r. instytucja wstrzymania czynności egzekucyjnych została uregulowana w przepisie art. 35 § 2 u.p.e.a., który w swoim brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia organu pierwszej instancji, tj. [...] lutego 2013 r., stanowił że organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Odnotować również należy w tym miejscu, że przepis art. 35 § 2 u.p.e.a. w cytowanym brzmieniu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na postanowienia art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1289), który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki tej odmowy bada się według kryterium podmiotowego, przedmiotowego, a nadto należy uwzględniać inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia taką odmowę. Pojęcie postępowania określone w tym przepisie obejmuje postępowanie prowadzone w trybie głównym oraz postępowanie nadzwyczajne, z wyjątkiem postępowania wznowieniowego regulowanego odrębną - zawartą w art. 149 § 3 k.p.a. - podstawą prawną odmowy jego wszczęcia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że rozpatrywanie wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, iż przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek Skarżącego w tym przedmiocie. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Go 354/13, w odniesieniu do złożonego przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, zdaniem Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a Minister Finansów nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zważywszy na powyższe Sąd uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie, ale także postanowienie je poprzedzające, stwierdzając jednocześnie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., iż nie podlegają one wykonaniu w całości. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez niego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.