II GSK 3477/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 377/15 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 377/15 oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w zmniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka, skarżąca, Grupa) wystąpiła 31 marca 2014 r. z wnioskiem do Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) o przyznanie płatności za okres od 8 marca 2013 r. do 7 marca 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Organ I instancji ustalił, że skarżąca wystąpiła o płatności dotyczące między innymi faktur dokumentujących sprzedaż produktów wytworzonych przed rozpoczęciem działalności grupy producentów rolnych, tj. sprzed 8 marca 2013 r., w której to dacie Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa. Decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor ARiMR przyznał Spółce płatności w kwocie 81.224,37 zł za pierwszy rok działalności na podstawie kwalifikowalnych przychodów. Zmniejszył płatności o 29.965,39 zł z uwagi na brak podstaw do przyznania płatności związanych z przychodami ze sprzedaży tych produktów, które zostały wytworzone przez rolników w czasie, gdy grupa producentów rolnych nie została jeszcze zarejestrowana. Powołał się przy tym na swoją decyzję z 22 kwietnia 2013 r. o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w okresie od 8 marca 2013 r. do 7 marca 2018 r. oraz przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące zmniejszenia płatności w związku z odrzuconymi przychodami netto Grupy (26,95% wartości przychodów deklarowanych we wniosku o płatności). Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr 26/14 utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 81, poz. 550 ze zm.: dalej: rozporządzenie o pomocy dla gpr), brak jest podstaw do przyznania płatności dotyczących sprzedaży produktów, które zostały wytworzone przed zarejestrowaniem grupy producentów rolnych. Za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, w tym sposób wyliczenia przyznanych płatności. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organy ARiMR zasadnie przyjęły, iż w świetle przepisów regulujących warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, w szczególności § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr, pomoc finansowa przyznawana jest w związku z działalnością grupy producentów rolnych, liczoną od dnia zarejestrowania grupy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000, Nr 88, poz. 983 ze zm.: dalej: ustawa o grupach producentów rolnych, ustawa o gpr). Wobec tego brak jest podstaw do przyznania płatności związanych z tymi przychodami grupy, które zostały uzyskane ze sprzedaży produktów wytworzonych przed zarejestrowaniem Spółki jako grupy producentów rolnych. Wykładnia językowa przepisów § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr, uzupełniona wykładnią systemową i celowościową przepisów regulujących pomoc finansową grupom producentów rolnych (w tym art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych) zdaniem WSA prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa może zostać przyznana tylko wówczas, gdy produkty zostaną wytworzone i sprzedane w ramach działalności grupy producentów rolnych. Do przychodów, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr, można bowiem zaliczyć tylko te przychody, które zostały uzyskane ze sprzedaży produktów wytworzonych (zebranych) przez członków grupy producentów rolnych w ramach jej działalności, czyli po zarejestrowaniu. Zarówno przesłanka "wytworzenia" jak i "sprzedaży" dotyczy członków grupy, czyli a contrario nie może dotyczyć produktów wytworzonych przez rolników, którzy jeszcze nie działali w ramach grupy producentów rolnych. Obie przesłanki muszą przy tym zostać spełnione łącznie. WSA zaznaczył, że skoro sporne faktury dokumentujące sprzedaż produktów wytworzonych przed zarejestrowaniem skarżącej jako grupy producentów rolnych zostały zasadnie pominięte przez organy przy ustalaniu kwoty płatności w ramach pomocy finansowej, to zastosowanie w sprawie miały także powołane przez organy przepisy regulujące kwestię redukcji płatności, tj. art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. (dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Procentowy udział kwoty pomocy dla odrzuconych przychodów netto grupy w stosunku do kwoty pomocy wyliczonej dla zakwalifikowanych przychodów grupy wynosił 26,95%. Skarżąca nie udowodniła, że nie ponosi winy za włączenie do deklarowanej podstawy płatności kwoty niekwalifikujących się przychodów, dokonała wadliwej wykładni obowiązujących przepisów i brak jest podstaw do wyłączenia negatywnych dla Spółki konsekwencji z tym związanych. Tym samym w ocenie Sądu I instancji należało zastosować zmniejszenie płatności, o którym mowa w art. 30 ust. 1 rozporządzenia 65/2011. WSA wyjaśnił, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego przyjmując, że Spółka zawyżyła deklarowaną na potrzeby obliczenia kwoty płatności wartość przychodów o przychody ze sprzedaży produktów wytworzonych (zebranych) przed zarejestrowaniem grupy przez właściwy organ, czyli przed 8 marca 2013 r. Wbrew argumentacji skargi, poza sprzedażą produktów, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał także termin wytworzenia sprzedanych przez Spółkę produktów. Warunkiem przyznania płatności w realiach niniejszej sprawy było bowiem zarówno wytworzenie produktów, jak i ich sprzedaż w ramach działalności grupy, czyli po jej zarejestrowaniu. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., o sygn. akt II GSK 2092/12, w świetle którego dla przyznania płatności znaczenie ma zarówno wytworzenie produktów, jak i ich sprzedaż w ramach działalności grupy producentów rolnych. Ponadto Sąd I instancji uznał, że "wspólne działanie" producentów w ramach grupy, wskazane przez NSA w wyroku z 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 942/10 dotyczącym między innymi wykładni przepisu art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1: dalej: rozporządzenie (WE) Rady nr 1698/2005) w związku z § 1 i § 3 rozporządzenia o pomocy dla gpr, pomimo różnic dotyczących stanu faktycznego, dotyczy zarówno wytworzenia, jak i sprzedaży produktów, wobec czego ma zastosowanie w rozpoznanej sprawie. WSA stwierdził, że argumentacja autora skargi dotycząca obrotu handlowego produktami pochodzenia zwierzęcego nie ma żadnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy, gdyż bezsporne jest, że produkty, o których mowa w kwestionowanych fakturach, mają charakter roślinny (a nie zwierzęcy) i zostały wytworzone "w całości" przed zarejestrowaniem grupy. B. sp. z o.o. z siedzibą w B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła: Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia o pomocy dla gpr poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 35 Rozporządzenia (WE) Rady nr 1698/2005, 3. art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ podniesionej w niej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna została oparta tylko na pierwszej podstawie kasacyjnej, to jest na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Ustalony w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został zakwestionowany. Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, że B. sp. z o.o. została wpisana do rejestru grup producentów rolnych w dniu 8 marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółce została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Dnia [...] marca 2014 r. Grupa złożyła wniosek o płatność za pierwszy rok działania, to jest za okres od 8 marca 2013 r. do 7 marca 2014 r. Do wniosku o płatność zostały załączone faktury dotyczące sprzedaży rzepaku, pszenicy i kukurydzy, również pochodzących ze zbiorów 2012 r., a więc przed powstaniem Grupy. Ponieważ zakwestionowane faktury dotyczyły produktów roślinnych, za pozostające bez związku z rozpoznaną sprawą należy uznać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania dotyczące zasad przyznawania płatności grupom producentów rolnych zajmujących się hodowlą zwierząt. W szczególności podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż skarżąca bezpodstawnie przywiązuje wagę do użytego w decyzji organu II instancji określenia "dojrzałość handlowa". NSA zauważa, że w uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR odnosząc się do zarzutu strony o odmiennym traktowaniu grup ze względu na rodzaj produkcji użył określenia "dojrzałość handlowa" w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego. Sposób ustalania "dojrzałości handlowej" zwierząt oraz znaczenie tego określenia nie podlegają ocenie w rozpoznanej sprawie, w której przedmiotem oceny była sprzedaż produktów pochodzenia roślinnego. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 3 rozporządzenia o pomocy dla gpr poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że pomoc w ramach wymienionych działań, w tym pomoc dla grup producentów rolnych (art. 5 ust. 1 pkt 10), jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej, a decyzję tę wydaje, w przypadku wsparcia grup producentów rolnych dyrektor oddziału regionalnego Agencji (art. 20 ust. 2 pkt 2). Rozstrzygnięcie w rozpoznanej sprawie miało formę decyzji, która została wydana przez Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego ARiMR, a więc wskazane przepisy zostały zastosowane prawidłowo. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie § 3 rozporządzenia o pomocy dla gpr, określającego zasady przyznawania pomocy grupom producentów rolnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełnić lub w jakikolwiek inny sposób konwalidować wadliwych konstrukcyjnie podstaw kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej; w szczególności nie może w sposób dorozumiany odtwarzać ich prawdopodobnej, hipotetycznej treści. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ wskazany § 3 ww. rozporządzenia zawiera 5 jednostek redakcyjnych, wadą sformułowanego zarzutu jest brak wskazania, który z przepisów tego paragrafu został przez organy ARiMR błędnie zastosowany oraz brak uzasadnienia na czym to błędne zastosowanie polegało. Wobec braku sprecyzowania, a także uzasadnienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do niego odnieść Z tych samych przyczyn NSA nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Uzasadniając naruszenie art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych autor skargi kasacyjnej podnosi, że grupa producentów rolnych nie jest podmiotem powołanym wyłącznie w celu produkcyjnym, bowiem jej cele dotyczą w znacznej mierze wspólnego przygotowania do sprzedaży produktów członków grupy. Wskazuje, że jednym z podstawowych obowiązków członków grupy jest sprzedaż całości produkcji swoich gospodarstw za pośrednictwem grupy i wywodzi, że jest zrozumiałe, iż od daty zarejestrowania grupy członkowie grupy zbywają wszystkie produkty swoich gospodarstw za pośrednictwem grupy obawiając się sankcji ze strony ARiMR. Zarzuca również, że z żadnego przepisu nie wynika, iż produkt wytworzony w gospodarstwie ma być sprzedany w tym samym roku. Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy przypomnieć, że przepis art. 2 ustawy gpr w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznanej sprawie stanowił, że osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu o pomocy dla gpr wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia o pomocy dla gpr, wysokość pomocy udzielanej w danym roku ustala się, na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Z przepisu tego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przy ustalaniu wysokości pomocy bierze się pod uwagę wyłącznie produkty wytworzone w gospodarstwach członków grupy. Co więcej, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia o pomocy dla gpr, we wniosku o płatność należy wskazać wartość przychodów uzyskanych ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, za okres - co wymaga podkreślenia w kontekście ww. zarzutu - którego dotyczy wniosek. Do wniosku należy dołączyć wykaz faktur dokumentujących przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy (§ 7 ust. 2 pkt 1 lit. c). Przyczyną przyznania w rozpoznanej sprawie pomocy w zmniejszonej wysokości było zgłoszenie we wniosku o płatność przychodów (i dokumentujących je faktur) z tytułu sprzedaży produktów wytworzonych przed zarejestrowaniem Grupy, a więc produktów wytworzonych przez producentów rolnych, którzy nie byli jeszcze członkami Grupy. Zgłoszenie do ustalenia wysokości pomocy dla produktów wytworzonych przez producentów rolnych, którzy nie byli jeszcze członkami Grupy (ze względu na to, że Spółka nie była jeszcze wpisana do rejestru grup producentów rolnych), nie mogło stanowić podstawy ustalenia wysokości pomocy, co więcej powodowało określone sankcje. Dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.