II SA/Ke 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi J. P. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. i E. P., od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że złożony w niniejszej sprawie przez inwestora wniosek spełniał wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012, poz.647, ze zm.). Dokonana analiza akt sprawy wskazuje, iż parametry nowej zabudowy ustalone zostały w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przed wydaniem decyzji organ I instancji ustalił łączne spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. W decyzji ustalono następujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy: nie określa się wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu - od 0,11 do 0,22 szerokość elewacji frontowej - 8/m/ z tolerancją 20 % wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej budynku - od 2,5 do 3,5/m/ od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku wysokość kalenicy - od 3,5 do 7,0/m/ geometria dachu - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 25-35 stopni. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania, organ ustalający warunki zabudowy nie jest uprawniony do wskazywania w decyzji konkretnego usytuowania obiektu. Kwestia ta będzie rozstrzygana na etapie ewentualnego ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę i wynikać będzie z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo udokumentował wystąpienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy, ale nie upoważnia do jej rozpoczęcia, nie rozstrzyga także o konkretnych rozwiązaniach projektowych, lecz określa granice terenu inwestycji, czyli działki na której inwestycja będzie realizowana. Na tym etapie sprawy bez znaczenia pozostaje "umowa sąsiedzka", do której nawiązują strony odwołujące się. Z kolei co do zarzutu dotyczącego braku ustalenia drugiej linii zabudowy organ odwoławczy podał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują wymóg wskazania linii zabudowy zarówno w planie miejscowym, jak i w decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest w razie braku planu miejscowego. Wymóg ten dotyczy linii zabudowy od strony dróg publicznych. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił linii zabudowy dla projektowanego budynku gospodarczego przewidzianego w głębi działki. Linia zabudowy dla tej działki ustalona została bowiem istniejącą zabudową mieszkaniową. Natomiast zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji pierwszoinstancyjnej, budynek gospodarczy przewidziano w głębi działki, a zatem w głębi za budynkiem mieszkalnym. Kolegium dodało, że budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego. Inwestor dysponując decyzją o warunkach zabudowy ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Reasumując Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J. P. i E. P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucili naruszenie art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak jakiegokolwiek wyznaczenia linii zabudowy na działce, której dotyczy skarżona decyzja. W uzasadnieniu skarżący podali, że przeprowadzona w sprawie analiza, jak i sama decyzja zawierają jedynie lakoniczne stwierdzenie, że linii zabudowy dla budynku gospodarczego nie wyznacza się. Tymczasem takie wyznaczenie jest obowiązkowe. Autorzy skargi nie zgodzili się z przedstawionym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że inwestor ma prawo postawić budynek gospodarczy w dowolnym miejscu swojej działki, byleby nie naruszał "nieprzekraczalnej linii zabudowy" stanowionej przez zabudowę mieszkalną od strony drogi. Powołując pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie II SA /Kr 1344/11 skarżący stwierdzili, że ustalenie, czy ma być to obowiązująca linia zabudowy, czy też nieprzekraczalna linia zabudowy, jest niezwykle istotne z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie natomiast, nie wiadomo jakie znaczenie organ przypisuje pojęciom związanym z "linią zabudowy" i które są to pojęcia. Czy organ w ogóle neguje konieczność rozpatrywania kwestii linii zabudowy w odniesieniu do budynku gospodarczego w głębi działki, czy uznaje że budynek ten powinien zostać posadowiony w linii zabudowy stanowionej przez budynki mieszkalne, czy też może zostać posadowiony w dowolnym miejscu działki, byleby nie przekraczał linii zabudowy mieszkalnej od strony drogi. Kończąc skarżący wskazali, że pozostawienie kwestii linii zabudowy w sposób przewidziany w skarżonej decyzji zostawia zbyt szerokie pole do dowolnej interpretacji tego elementu decyzji i może doprowadzić do ich pokrzywdzenia na dalszych etapach inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto w skardze nie znalazły się żadne zarzuty dotyczące wadliwych bądź niekompletnych ustaleń faktycznych, gdyż jedyny zarzut skargi dotyczył naruszenia prawa materialnego. Dlatego organy administracji zasadnie orzekały w oparciu o tak ustalony stan faktyczny. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o planowaniu. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego we wniosku [...], wymagał wydania decyzji. Takiej decyzji wymagają bowiem przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu), do jakich niewątpliwie należy planowana budowa budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędnymi urządzeniami. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu podstawą ustalenia warunków zabudowy w decyzji administracyjnej jest wniosek inwestora, który musi spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu. Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, a nie tylko w granicach skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził braku żadnego z elementów wniosku określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu. Organy administracji zasadnie więc uznały, że złożony przez [...] wniosek spełnia wszystkie ustawowe wymogi. Należy jednak zauważyć, że mimo złożenia w toku sprawy przez [...] aż trzech wniosków o bardzo zbliżonej do siebie treści (z 6 marca 2013 r., z 6 sierpnia 2013 r. i z 30 maja 2014 r.) oraz mimo tego, że organ I instancji trzykrotnie zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organy administracji prawidłowo ostatecznie potraktowały kolejne pisma strony nazwane wnioskami, jako zmiany i uzupełniania jednego wniosku strony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Spośród tych uzgodnień koniecznymi w niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot były uzgodnienia, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 8 ustawy o planowaniu, tj. uzgodnienia z właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych Starostą Powiatowym i Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, a także z właściwym w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (z uwagi na znajdowanie się terenu objętego postępowaniem w granicach Konecko-Łopuszańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu) – Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Takie uzgodnienia w formie postanowienia Starosty Powiatowego z dnia [...] oraz niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie do pozostałych wymienionych wyżej organów (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu) – zostały dokonane. W sprawie zostały również łącznie spełnione warunki, o jakich mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wykazała to analiza przeprowadzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie ws. wymagań nowej zabudowy (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588), załączona wraz z jej wynikami do decyzji organu I instancji. Ustalone na podstawie tej analizy parametry nowej zabudowy nie były kwestionowane. Podważone natomiast zostało – zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze – nie określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla ścian budynku gospodarczego położonego w głębi działki. W ocenie skarżących bowiem, (którzy powołali się w tym zakresie na dwa wyroki WSA w Krakowie o sygnaturach II SA/Kr 381/11 i II SA/Kr 1344/11), wyznaczenie linii zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy jest obowiązkowe, również w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie. Ponadto organy administracji nie określiły w istocie, jakie znaczenie przypisują pojęciom związanym z linią zabudowy i które pojęcia mają na myśli. Nie wiadomo w szczególności, czy organ w ogóle neguje konieczność rozpatrywania kwestii linii zabudowy w odniesieniu do budynku gospodarczego w głębi działki, czy uznaje, że budynek ten powinien zostać posadowiony w linii zabudowy stanowionej przez budynki mieszkalne, czy też może zostać posadowiony w dowolnym miejscu działki, byleby nie przekraczał linii zabudowy mieszkalnej od strony drogi. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu trzeba na wstępie zauważyć, że wbrew wątpliwościom wyrażonym w skardze, organ II instancji wyraził pogląd co do tego, jaka linia zabudowy został wyznaczona dla przedmiotowej działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...]. Stwierdził on bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "linia zabudowy dla tej działki ustalona została istniejącą zabudową mieszkaniową. Natomiast zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji pierwszoinstancyjnej, budynek gospodarczy przewidziano w głębi działki, a zatem za budynkiem mieszkalnym". Taki pogląd jest co do zasady zgodny z oceną Sądu. Wbrew bowiem poglądom wyrażonym w powołanych w skardze wyrokach WSA w Krakowie, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii obowiązującej, linii nieprzekraczalnej, czy też linii w głębi zabudowy. Zabudowa na zapleczu lub na tyłach istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnych linii zabudowy. Jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095). Zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia przepisów art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu nie pozwala na przyjęcie, że istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Łd 31/12, LEX nr 1139080, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 218/14, LEX nr 1500305, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Ol 1295/14, LEX nr 1635013, Alicja Plucińska-Filipowicz Komentarz Lex do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy należy zauważyć, że na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, wzdłuż ulicy L. istnieje jednorodna zabudowa, tj. mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczo-garażowymi w głębi działek. Wszystkie budynki mieszkalne znajdują się od strony ulicy L., a istniejące budynki gospodarcze położone są za nimi, w drugiej linii zabudowy w różnym oddaleniu od domów mieszkalnych. Taka zabudowa będąca elementem istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego pozwala na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Linia ta ustalona bowiem została przez istniejącą zabudową mieszkaniową. Jak wynika natomiast z wniosku, zamierzona lokalizacja objętego nim budynku gospodarczo-garażowego nie będzie tej linii zabudowy naruszać. Nieuzasadnione są więc obawy skarżących co do możliwości lokalizacji tego budynku w dowolnym miejscu działki inwestorki. Ponieważ skarżący deklarują w uzasadnieniu swej skargi, że rozumieją, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym położeniu planowanego budynku, które to kwestie są rozstrzygane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę rządzącego się innymi przepisami, a deklaracja ta jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym - można jedynie dodać, że zaskarżona decyzja w ogóle nie przesądza, w jakiej odległości od granicy z sąsiednią zabudowaną działką skarżących, inwestorka A. S. będzie chciała zbudować ten obiekt i czy na pewno będzie on projektowany od strony działki J. i E. P. W tej sytuacji podważanie przez skarżących zamiaru budowy przy granicy z ich działką, co ma niekorzystnie wpłynąć na komfort ich życia – jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. Ta ostatnia okoliczność, tj. brak przesądzenia w zaskarżonej decyzji, po której stronie działki nr [...] usytuowany ma być planowany budynek gospodarczo-garażowy, jest również jednym z argumentów przesądzających o bezzasadności powoływania się przez skarżących na nieformalną umowę sąsiedzką dotyczącą zabudowy działek, do których przylegają domy mieszkalne sąsiadów skarżących i inwestorki. Ponadto należy zauważyć, że umowa ta, jako czynność prawna z zakresu prawa cywilnego, nie może naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, które narzucają organom administracji sposób określania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, określanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zupełnie ubocznie już tylko trzeba zauważyć, że powoływanej przez skarżących umowy sąsiedzkiej nie podpisała ani inwestorka A. S., ani też jej poprzednicy prawni. Nie może więc być nią związana. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.