I OSK 3377/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 179/15 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na akt Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania karty parkingowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 179/15, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na akt Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania karty parkingowej, uchylił zaskarżony akt i orzekł, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 listopada 2014 r. J. K. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. wniosek o wydanie karty parkingowej. We wniosku określił swój adres zamieszkania: R., ul. M. W dniu 6 listopada 2014 r. Przewodniczący Powiatowego Zespołu wezwał wnioskodawcę, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 870, ze zm.), do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez dostarczenie w terminie 7 dni potwierdzenia zameldowania na pobyt stały celem ustalenia właściwości miejscowej przewodniczącego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. K. oświadczył, że zamieszkuje u córki, ale nie może w tym mieszkaniu zameldować się na stałe z uwagi na brak zgody właściciela tego mieszkania. Podał także, że na terenie R. zamieszkuje od 1973 r. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności poinformował J. K. o odmowie przyznania karty parkingowej. W uzasadnieniu tego zawiadomienia organ przytoczył § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz opisał przebieg sprawy od momentu złożenia wniosku o wydanie karty parkingowej. Stwierdził, że do dnia 18 listopada 2014 r. nie wpłynęło do Powiatowego Zespołu wymagane potwierdzenie miejsca stałego pobytu, a więc wobec niemożności ustalenia stałego miejsca pobytu odmawia się wydania karty parkingowej. Skargę na "zawiadomienie", uznane za decyzję Przewodniczącego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] listopada 2014 r., złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucił, że to rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania karty parkingowej J. K., mimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek uprawniających do uzyskania karty parkingowej, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 25 ust. 1 i 24 ust. 1-2 ustawy o ewidencji ludności przez przyjęcie, że Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, a także naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność miejsca stałego pobytu J. K. i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawarcie w treści zaskarżonej decyzji wszelkich niezbędnych elementów, a w szczególności pouczenia o dopuszczalnych środkach zaskarżenia. W konsekwencji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wydanie karty parkingowej jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale odmowa jej wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej, przy tym bez znaczenia dla oceny charakteru prawnego odmowy wydania karty parkingowej jest treść rozporządzenia z 25 czerwca 2014 r., a w szczególności § 8 ust. 2, który przewiduje informowanie w formie pisemnej o odmowie przyznania karty. W podobnych w swej istocie sprawach NSA wskazywał, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać i przewidują, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, także w sposób pośredni. Polega to na operowaniu, w odniesieniu do kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy np. zwrotem "zezwala", "przydziela", "wyraża zgodę", "potwierdza", co oznacza, że zawiadomienie z dnia [...] listopada 2014 r., jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Nie zawiera jednak ono pouczenia o środkach zaskarżenia, co ma wpływ na rozstrzygnięcie albowiem (brak pouczenia) uniemożliwiał weryfikację odmowy wydania karty parkingowej w trybie odwoławczym. Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę podzielając część podniesionych w niej zarzutów dotyczących rozumienia "miejsca stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych". W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył treść art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazał, że wydanie karty parkingowej jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podobnie odmowa wydania takiej karty jest aktem o którym mowa w tym przepisie (zresztą podlegającym kontroli sądów administracyjnych), a nie decyzją, jak chciałby skarżący. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest zawiadomienie J. K. z dnia [...] listopada 2014 r., sporządzone przez Przewodniczącą Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Jak wynika z niego zostało ono wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 r. i zawiadamiało J. K. o odmowie przyznania karty parkingowej z uwagi na brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Sąd I instancji stwierdził, że spór między organem a skarżącym, dotyczy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, a dokładnie tego, czy przewodniczący zespołu mógł w oparciu o ten przepis odmówić wydania karty parkingowej, rozumiejąc go jako "potwierdzenie zameldowania na pobyt stały". Wskazany § 2 ust. 2 rozporządzenia uzależnia właściwość "przewodniczącego zespołu" od miejsca stałego pobytu osoby niepełnosprawnej w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobytem stałym w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania". Sąd I instancji wskazał, że pobyt stały jest stanem faktycznym, a zameldowanie rejestracją tego stanu faktycznego. Zameldowanie jest pojęciem odmiennym od pojęcia "miejsce pobytu stałego i co najwyżej pobyt stały stanowi przesłankę zameldowania. Niewątpliwie zameldowanie stanowi oczywisty dowód na pobyt stały w danym miejscu, ale brak takiego zameldowania nie sprawia, że dana osoba nie posiada miejsca stałego pobytu w danym miejscu. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że aktu z [...] listopada 2014 r. nie uzasadniał § 2 ust. 2 rozporządzenia - a więc brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Wskazał, że taki tok rozumowania potwierdza także zmiana § 2 ust. 2 rozporządzenia dokonana rozporządzeniem z dnia 7 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 691) zmieniająca niniejsze rozporządzenie z dniem 3 czerwca 2015 r. Mając powyższe na względzie WSA w Gliwicach uznał, że akt z dnia [...] listopada 2014 r. jest wadliwy, bowiem odmawia przyznanie karty parkingowej z uwagi na brak potwierdzenia zameldowania na pobyt stały. Przedmiotowe "zawiadomienie" z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd I instancji uznał za akt z zakresu administracji do wydania którego podstawę stanowi § 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Treść tego przepisu nie daje, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do twierdzenia, że odmowa przyznania karty stanowi decyzję administracyjną (o czym świadczy "informacja" a także wymóg tej informacji, którym jest "uzasadnienie, dokonanej odmowy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję Przewodniczącego Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] listopada 2014 r., ewentualnie - o podjęcie przez skład orzekający, w trybie art. 264 § 2 in fine P.p.s.a., postanowienia w przedmiocie podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego formy prawnej odmowy wydania karty parkingowej. Zaskarżonemu orzeczeniu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1. błędną wykładnię art. 1 pkt 1 K.p.a. skutkującą przyjęciem, że sprawa odmowy wydania karty parkingowej nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, 2. błędną wykładnię § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 r., skutkującą przyjęciem, że wyłącza on obowiązek wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wydania karty parkingowej. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie, podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 8 ust. 1 rozporządzenia, wobec jego niezgodności z art. 8 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do kwestii dotyczących prawnego charakteru form działania administracji publicznej w przypadku negatywnego rozpatrzenia żądania przyznania karty parkingowej osobie niepełnosprawnej - zdaniem skarżącego kasacyjnie, w opisanej sytuacji sprawa powinna być zakończona w formie decyzji administracyjnej. Istota sporu wymaga więc rozstrzygnięcia, w jakiej formie następuje odmowa przyznania karty parkingowej, a mianowicie, czy taka odmowa następuje na mocy decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czy też na podstawie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Przystępując do tak zakreślonego obszaru rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że tryb wydawania kart parkingowych został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 870, ze zm.), które weszło w życie w dniu 15 lipca 2014 r., a więc obowiązywało w chwili, gdy J. K. wystąpił z wnioskiem o wydanie karty parkingowej (5 listopada 2014 r.). Podstawę działania Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w analizowanej kwestii stanowił przepis § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, w myśl którego w przypadku niespełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej, przewodniczący powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne, informuje pisemnie osobę niepełnosprawną o odmowie przyznania karty wraz z uzasadnieniem. Z kolei § 8 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku spełnienia warunków do otrzymania karty parkingowej przewodniczący zespołu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne informuje osobę niepełnosprawną lub placówkę o terminie i miejscu odbioru karty. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Załatwienie sprawy w formie decyzji dotyczy sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSA i WSA 2006 r., nr 4, poz. 95) podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o". Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 K.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 K.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53). Zarówno art. 8 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 25 czerwca 2014 r. (wydanego w oparciu o upoważnienie zawarte w ww. przepisie), nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania osobie niepełnosprawnej karty parkingowej, ani wprost, ani na zasadzie domniemania tej formy prawnej. Sformułowania użyte w § 8 rozporządzenia wyraźnie wskazują, że przyznanie karty parkingowej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej przyznania ma taką samą formę i wyraża się w postaci pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn takiego działania. W tak ukształtowanym stanie prawnym niedopuszczalne jest zastępowanie działania organu w formie czynności materialno- technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazuje się w doktrynie przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15-18). Obecnie nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawach w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych, uruchamiać dwuinstancyjne postępowanie jurysdykcyjne. Rozszerzenie kognicji kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania formy decyzji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy ochrona, o której mowa powyżej, jest więc zachowana także przy przyjęciu, że odmowa przyznania karty parkingowej następuje w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy przy tym podkreślić, że organ informując stronę o tym, iż nie zostały spełnione przesłanki do przyznania karty parkingowej, ma obowiązek pouczyć ją o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. W świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), pouczenie takie winno stanowić nieodzowny element pisma przewodniczącego zespołu. Jest ono niezbędne w celu zapewnienia stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), która formułuje prawo do sądu "jako gwarancję poszanowania praw człowieka". Z przyczyn wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, aby w rozpoznanej sprawie występowało zagadnienie prawne o takim charakterze, który wymagałby wystąpienia z pytaniem do składu powiększonego o podjęcie uchwały konkretnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych aktualnie nie występują rozbieżności w zakresie interpretacji § 8 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2014 r. odnośnie do formy działania administracji publicznej w przypadku negatywnego rozpatrzenia żądania przyznania karty parkingowej osobie niepełnosprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni zaś podziela stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do wyinterpretowania z przepisów prawa powszechnie obowiązującego formy decyzyjnej w sytuacji odmowy przyznania karty parkingowej, co zostało już wyżej omówione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.