II OSK 2907/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 150/15 w sprawie ze skargi F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. oddalił skargę F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy skreślenia budynku tzw. [...] z rejestru zabytków. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z wnioskiem o skreślenie budynku tzw. [...] z rejestru zabytków umiejscowionego w [...] w dawnej [...] zwróciła się F. wskazując na katastrofalny stan techniczny obiektu stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwu ludzi, uzasadniający rozbiórkę tego obiektu. Do podania załączono opinię z [...] r. autorstwa prof. dr hab. J. S. wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku tzw. [...] wykonaną [...] r. przez mgr inż. D. S. Decyzją z [...] maja 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) odmówił skreślenia budynku tzw. [...] z rejestru zabytków. W uzasadnieniu wskazał, że wysoki stopień degradacji substancji budowlanej obiektu, nie przesądza o trwałym zniszczeniu jego substancji zabytkowej, który skutkowałby utratą wartości artystycznej, historycznej i naukowej, będących podstawą objęcia go ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ podkreślił, że pomimo znacznej degradacji technicznej, budynek tzw. [...] niezmiennie posiada walory architektoniczne. Nadal czytelna jest [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji [...] bezsprzecznie zachowała także wartość historyczną i naukową, jako przykład obiektu pełniącego funkcję [...], stanowiąc istotny element w krajobrazie historyczno - kulturowym [...]. Tym samym okoliczność katastrofalnego stanu budynku tzw. [...] w [...], nie może zdaniem organu stanowić uzasadnienia dla skreślenia omawianego zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że obecny wysoki stopień degradacji technicznej zabytku spowodowany jest wieloletnimi zaniedbaniami ze strony jego dotychczasowych właścicieli, brakiem konserwacji i remontów. Po rozpatrzeniu wniosku F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. odmawiającą skreślenia budynku z rejestru zabytków. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek tzw. [...] jest świadectwem historii niosącym informacje odnoszące się do osób i zjawisk ważnych w historii lokalnej i historii kraju. Niezwłoczne podjęcie zakrojonych na szeroką skalę prac remontowych przy tym obiekcie pozwoli na trwałe zachowanie go dla przyszłych pokoleń. Z uwagi na stopień degradacji i zużycie części substancji tego zabytku, nie jest możliwe zachowanie w całości autentyzmu materiału budowlanego, którego część winna być wymieniona i odtworzona, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie by przy remoncie zachować autentyzm pierwotnej formy budynku. Zdaniem organu wartości będące podstawą wpisania do rejestru zabytków budynku tzw. [...] w [...] nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. W przeprowadzonym postępowaniu nie poddano w wątpliwość ani czasu powstania obiektu (druga połowa XIX w.), ani wartości zabytkowej, dla której został objęty ochroną prawną. Załączona przez stronę postępowania opinia prof. dr. hab. J. S. nie odnosi się do kwestii waloryzacji tego obiektu, poprzestając na opisie jego wyglądu i stwierdzeniu, iż znajduje się on w stanie katastrofy budowlanej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że skreślenie tzw. [...] z rejestru zabytków, z powodu pogarszającego się, na skutek zaniechań jej właściciela, stanu technicznego byłoby działaniem niezgodnym z powinnością organu ochrony zabytków i nieuprawnionym w świetle przesłanek wskazanych w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie odmówił skreślenia budynku tzw. [...] z rejestru zabytków, gdyż żadna z przesłanek wykreślenia obiektu z rejestru nie zaistniała. Bez znaczenia jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych. W oparciu o specjalistyczną opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lutego 2014 r. Sąd I instancji uznał, że budynek tzw. [...] pomimo bardzo złego stanu technicznego, konieczności pilnego podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich, nie utracił wartości naukowej i historycznej co miało decydujące znaczenie w sprawie. Organ administracji publicznej zgromadził adekwatne i wszechstronne dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w postaci wizji lokalnej obiektu, dokumentacji fotograficznej oraz rysu historycznego budynku. Natomiast nie miała znaczenia w sprawie kwestia opłacalności ewentualnego remontu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu nie naruszono przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem wyliczenie zawarte w tym przepisie, ma charakter katalogu otwartego, a zatem jest jedynie przykładowe. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, F. podnosiła naruszenie: • przepisu prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki obligujące Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wykreślenia obiektu z rejestru zabytków; • przepisu postępowania mającego istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokument urzędowy - pismo [...] z [...] maja 2010 r., ekspertyza stanu technicznego z [...] r. oraz opinia prof. J.S. z dnia [...] r. wskazują na pilną konieczność rozbiórki budynku tzw. [...] oraz utratę przez ten obiekt walorów, które uzasadniałyby pozostawanie obiektu w rejestrze zabytków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podnosiła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Wskazała, że należało przeprowadzić dodatkowy dowód ze specjalistycznej ekspertyzy wskazujący w pierwszej kolejności, czy możliwe jest dokonanie jakichkolwiek prac budowlanych nie zagrożonych katastrofą budowlaną, a następnie czy istnieje możliwość wykonania remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac nie spowoduje rekonstrukcji budynku od podstaw. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi merytorycznie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przesłankę skreślenia zabytku z rejestru stanowi zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również brak potwierdzenia w nowych ustaleniach naukowych wartości obiektu będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w odniesieniu do wpisanego do rejestru budynku tzw. [...] przesłanki te nie zostały spełnione. Do przyjęcia takiej oceny doprowadziły ustalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w świetle których ochroną konserwatorską w rozpoznawanej sprawie objęty został obiekt, który do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i naukowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów, które mogłyby przyczynić się do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w rozstrzygnięciu Sądu I instancji. Strona skarżąca nie przedstawiła także kontrdowodów w celu podważenia okoliczności stwierdzonych przez organ. Należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, gdyż nałożony na nie na mocy art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje dokonywanie czynności niezbędnych, te zaś, na gruncie rozpoznawanej sprawy, zostały przez Ministra podjęte. Wzgląd na powyższe ustalenia nakazuje jednocześnie stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niebezpodstawnie zaaprobował ocenę organu administracji, iż budynek tzw. [...], pomimo katastrofalnego stanu zachował swą wartość historyczną i naukową, co nie pozwalało na skreślenie go z rejestru zabytków na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wartość zabytkowa omawianego budynku, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została również zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Z powołanych względów zarzut naruszenia art. 13 powołanej wyżej ustawy należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Ponadto stwierdzić należy, że postawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto nieuzasadnione są zarzuty skarżącej w zakresie błędnej oceny materiału dowodowego wobec braku powołania podstawy kasacyjnej w zakresie art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że organ administracji publicznej zebrał oraz rozpatrzył posiadany materiał dowodowy w sposób prawidłowy, bowiem strona skarżąca na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w I i II instancji nie podjęła próby podważenia jakichkolwiek ustaleń opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Zatem Sąd I instancji trafnie ustalił katastrofalny stan budynku zachowujący wartość naukową i historyczną. Tym samym uznać należy, że materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Z tych względów zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii biegłego jest niezasadny. Organ administracji publicznej mógłby dopuścić dowód z kolejnej opinii tylko wtedy, gdy materiał dowodowy w sprawie byłby niekompletny. Organ posiadał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz prywatną ekspertyzę, których to dokumentów skarżąca nie podważała. Podkreślić należy, że z opinii Instytutu wynika, że ze względu na obecny stan zachowania można stwierdzić, że budynek tzw. [...] uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, lecz nie został pozbawiony przy tym wartości naukowej ani historycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadne należy uznać zatem stwierdzenie Sądu I instancji o braku podstaw do wykreślenia wnioskowanego budynku z rejestru zabytków. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.