II GSK 1179/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1459/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. zawiadomił przedsiębiorcę M. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. M. "M." M. w P., o wszczęciu wobec niego postępowania w zakresie naruszenia obowiązku ujętego pod lp. 6.3.4 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.). W dniu [...] sierpnia 2012 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w R. w miejscowości R. na drodze krajowej [...] zatrzymali bowiem do kontroli drogowej zespól pojazdów składający się m.in. z ciągnika samochodowego SCANIA nr rej. [...]. Kontrolowanym zespołem pojazdów wykonywany był międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli sprawdzono zapisy analogowego tachografu, w jaki był wyposażony kontrolowany pojazd, i ustalono, że w tachografie tym umieszczona była wykresówka opatrzona datą 10 sierpnia 2012 r., na której wpisane było imię i nazwisko kierowcy K. R. mimo, że kontrolowanym zespołem kierował T. Ż. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. M. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł z tytułu używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców. Odnosząc się wyjaśnień M. M. zawartych w piśmie dnia 1 października 2012 r., stwierdził, że nie dawały one podstaw do odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Zdaniem organu odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie przepisów nie jest oparta na zasadzie winy, lecz na zasadzie ryzyka. Po rozpatrzeniu odwołania M. M., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a u.t.d., lp. 6.3.4 zał. nr 3 do tej ustawy, a także art. 13, i art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985r., s. 8), utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie GITD w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zostało udowodnione, że w dacie kontroli drogowej w tachografie znajdowała się wykresówka opisana nazwiskiem innego kierowcy. Kierujący pojazdem T. Ż. okazał również do kontroli wykresówki, na których wpisane było jego imię i nazwisko, w tym tarczę używaną przez niego w dniu kontroli wskazującą, że używał jej do godziny 15.45. Tarcza, na której wpisany został T. R. umieszczona została w tachografie zaś o godzinie 15.55. Powyższe dowodzi używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania GITD stwierdził, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 92b u.t.d. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł M. M. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przede wszystkim zaznaczył, że decyzje w sprawie zostały wydane z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W ramach zaakceptowanych ustaleń faktycznych wskazał, że w trakcie tej kontroli ustalono, że kierujący zespołem pojazdów pracownik skarżącego używał wykresówki innego kierowcy. Bezspornie doszło zatem w ocenie WSA do naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy warunków tego przewozu, o jakich jest mowa w lp. 6.3.3 zał. nr 3 do u.t.d. i do nałożenia kary na podstawie art. 92a ust. 1 tej ustawy. Jako sporne w sprawie Sąd I instancji uznał kwestie dotyczące ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego przedsiębiorcy w oparciu o unormowania zamieszczone w art. 92b ust. 1 oraz w art. 92 c ust. 1 u.t.d. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że analiza przepisu art. 92b ust. 1 ustawy wskazuje, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko do naruszeń wskazanych w części 5 zał. nr 3 zatytułowanej "Naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerwach i odpoczynku". Poza tym WSA wskazał, że argumenty, które w przekonaniu skarżącego powinny doprowadzić do zwolnienia go z odpowiedzialności za naruszenia przez zatrudnionego przez niego kierowcę zasad posługiwania się urządzeniem rejestrującym dane dotyczące ruchu pojazdu i wykresówką, nie pozwalały na zastosowanie w sprawie także art. 92c ust. 1 u.t.d. W szczególności za niespełniające przesłanek zawartych w tym przepisie Sąd uznał przedłożone przez skarżącego dowody, że wykonując przewozy drogowe podejmował on w swoim przedsiębiorstwie działania zmierzające do zapoznania kierowców z ich obowiązkami oraz zakresem odpowiedzialności związanej ze stosowaniem przepisów, w tym także z aktualnymi przepisami o czasie pracy kierowców i o wszelkich zmianach tych przepisów. Argumentem przemawiającym za zwolnieniem skarżącego od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu stwierdzonego naruszenia przepisów nie mogło być także ukaranie karą nagany kierowcy, który posługiwał się w czasie prowadzenia pojazdu wykresówką innego kierowcy. WSA stwierdził, że skarżący w szczególności nie wykazał, że każdorazowo on sam lub osoba zarządzająca w jego imieniu przedsiębiorstwem kontrolowała odbierane od kierowcy wykresówki poddając je weryfikacji przez chociażby sprawdzenie ich zapisów dotyczących zachowania wymaganych przepisami okresów prowadzenia pojazdów (m.in. maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, maksymalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz wymaganego czasu odpoczynku). Nie wykazał także, że każdorazowo porównywany był stan licznika odprowadzonego do bazy pojazdu z zapisami oddawanych przez kierowców wykresówek. Wreszcie skarżący nie podjął próby wykazania, że do naruszenia stwierdzonego przez funkcjonariuszy Policji doszło w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń czy okoliczności, których nie mógł przewiedzieć. Sąd I instancji podzielił również stanowisko odnoszące się do stosowania art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011r., które to przepisy zawierały unormowania odnoszące się do kwestii uregulowanych aktualnie w art. 92b i 92c ustawy. Stanowisko to opierało się zaś na przekonaniu, że to na przedsiębiorcy nie na organie spoczywał ciężar dowodu wskazującego na zaistnienie bądź to przesłanki polegającej na braku wpływu na powstanie naruszenia, bądź to, iż stwierdzone naruszenie nastąpiło w skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a to: a) art. 92 ust. 1 u.t.d., przez jego błędną, wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas, gdy osobą która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego, b) art. 92b u.t.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może on znaleźć zastosowania w przypadku naruszeń związanych z użytkowaniem urządzeń rejestrujących, podczas, gdy powyższy przepis w sposób wyraźny odsyła do przepisów Rozporządzenia Nr 3821/85, c) art. 92c u.t.d. przez jego niezastosowanie, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. oparta jest na zasadzie ryzyka, podczas gdy organ prowadząc postępowanie administracyjne jest zobowiązany do respektowania zasady prawdy obiektywnej i wykazania, że to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za powstałe naruszenia, d) art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich obywateli polegające na pociągnięciu do odpowiedzialności skarżącego mimo braku winy i zawinieniu przez osobę bezpośrednio wykonującą przewóz. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że stanowisko WSA w G. stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania wszystkich obywateli, przyjmuje bowiem zbyt szeroki zakres odpowiedzialności niezależnej od elementu zawinienia, czy też dochowania należytej staranności. Prowadzi ono bowiem do dyskryminacji podmiotów wykonujących przewóz, w sytuacji, gdy naruszenia przepisów dopuścił się kierowca, mimo iż przedsiębiorca podjął niezbędne środki, aby do tego nie dopuścić. Następstwem powyższego, jest ukaranie przedsiębiorcy, tylko dlatego, że zatrudniony u niego kierowca dopuścił się naruszenia przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie powinien zatem doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani też domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych co oznacza wymóg podania konkretnych przepisów (ze wskazaniem jednostek redakcyjnych) określonego aktu prawnego, które, zdaniem strony, zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12). Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których została oparta, nie mogły bowiem zostać uznane za usprawiedliwione. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. - "przez jego błędną, wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego, podczas, gdy osobą która dopuściła się naruszeń był kierowca zatrudniony u skarżącego" - świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej w istocie podważa nie tyle interpretację tego przepisu co jego zastosowanie w sprawie. Należy bowiem przypomnieć, że błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Ocena zaś czy stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, to kwestia prawidłowości zastosowania przepisu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2.000 złotych. Przy czym stosownie do ust. 2 wskazanego artykułu, wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości grzywien za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - powołanych regulacji nie stosowano i nie dokonywano ich interpretacji. Pisemne motywy rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazują natomiast, że podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz l.p. 6.3.3. załącznika nr 3 do ustawy (do którego odsyła jej art. 92a w ustępie 6.). Według art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Niewątpliwie zatem to nie art. 92 ust. 1 u.t.d. (dotyczący kierującego) ale art. 92a ust. 1 tej ustawy reguluje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Skarga kasacyjna nie zawiera przy tym nie tylko żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania – celem podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy - ale i nie kwestionuje wykładni oraz prawidłowości zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. Sformowany w pkt. 1a petitum skargi kasacyjnej zarzut nie mógł być więc uznany za trafny. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie usprawiedliwia też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 92b i art. 92c u.t.d. Oba wskazane artykuły posiadają liczne jednostki redakcyjne. Brak prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych - w świetle prawem określonych wymogów tego środka odwoławczego (art. 176 p.p.s.a.) oraz wobec wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - zasadniczo utrudnia merytoryczne odniesienie się do tak postawionych zarzutów. Nawet jednak gdyby przyjąć, że zarzut naruszenia art. 92b dotyczy jego ust. 1 pkt 1 lit.b u.t.d. - wobec stwierdzenia przez autora skargi kasacyjnej, że przepis ten odsyła do przepisów Rozporządzenia Nr 3821/85 - w rozpoznawanej sprawie nie można mówiąc o błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu (niezastosowaniu) tegoż przepisu. W wykazie naruszeń, za które podmiot wykonujący przewóz drogowy podlega karze pieniężnej (art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz załącznik nr 3 do tej ustawy) ustawodawca jednoznacznie odróżnia naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach i okresach odpoczynku (l.p.5 załącznika) od naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju (l.p. 6 załącznika). Z kolei z liberalnego brzmienia art. 92b w ust. 1 wynika wprost, że reguluje on kwestię możliwości nienakładania kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach i okresach odpoczynku. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w sprawie o nałożenie kary za inny rodzaj naruszeń nie może on znajdować zastosowania. Wyjątek od reguły, przez wprowadzanie możliwości ekskulpacji podmiotu podlegającego karze, nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco. Oczekiwanego skutku nie może też wywołać zarzut naruszania art. 92c u.t.d. - nawet przyjmując, że dotyczy on jego ust. 1 pkt 1. Skoro bowiem przepis ten daje podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy możliwość ekskulpowania się od odpowiedzialności, to znaczy, że z zasady odpowiedzialność ta na nim właśnie spoczywa. Na nim ten ciąży obowiązek wykazania okoliczności uwalniających od tej odpowiedzialności. Ocena zaś, czy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia a naruszenie nastąpiło wskutek okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć - to kwestia faktów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziała tymczasem ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych sprawy. W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Za skuteczny nie mógł w końcu zostać uznany zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem kwestii, że wyrażona w tym artykule zasada równości wobec prawa, oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu powinny być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących lub faworyzujących. Nałożenie zaś kary na wnoszącego skargę kasacyjną (jako podmiot wykonujący przewóz) na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., mimo - jak twierdził w uzasadnieniu tego zarzutu - braku jego winy, żadną miarą nie wskazuje na naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).