II SA/Rz 316/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej -skargę oddala- II SA/Rz 316/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również: "PINB") nakazał J.M. i B.M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr 474 w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję organu I instancji, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. II SA/Rz 1379/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi złożone na tę decyzję. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2014 r. J.M. i B.M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wskazali, że " celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu" wykonali prace ziemne polegające na usunięciu ziemi i obecnie sporna budowla nie pełni już żadnej funkcji zabezpieczającej przed osuwaniem ziemi z działki nr 474 na działkę sąsiednią nr 477, a zatem decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 162 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Podał, że w rozpatrywanej sprawie nie sposób było przyjąć, iż zmiana stanu faktycznego polegająca na odkopaniu ziemi od muru oporowego czyni decyzję bezprzedmiotową. Jeżeli bowiem naruszenie prawa w dacie wydania nakazu rozbiórki istniało, co w sprawie nie jest sporne, to późniejsze działania strony w celu naprawienia skutków takiego naruszenia nie znoszą bezprawności działania będącego elementem stosunku materialnoprawnego w chwili wydawania decyzji. Możliwość wygaszenie decyzji ostatecznej jest ściśle związana z możliwością jej wyegzekwowania, a w opisywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że spornej decyzji obecnie nie sposób wyegzekwować. Ponadto fakt, że wygaszenie decyzji jest uzasadnione interesem strony nie ma w sprawie znaczenia, gdyż w dalszym ciągu istnieje jeden z elementów stosunku materialnoprawnego będącego podstawą do wydania decyzji o nakazie rozbiórki tj. stwierdzone naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji J.M. i B.M. zakwestionowali stanowisko organu I instancji. Na skutek wykonania prac ziemnych sporna budowla przestala pełnić funkcję muru oporowego i obecnie "stała się" fundamentem pod ogrodzenie, na którego realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie powinna podlegać już reżimowi określonemu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Decyzja PINB wydana w przedmiocie rozbiórki przestała zatem odpowiadać rzeczywistości, co potwierdzili biegli w opinii dołączonej do wniosku. Pomimo tego organ nie uwzględnił żądania wnioskodawców i nie przeprowadził dowodów z wnioskowanych przez nich dokumentów, a w konsekwencji niezasadnie nie uwzględnił żądania wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wskazał, że kwestionowana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa gdyż nie przestał istnieć przedmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie, ani też nie stała się ona niewykonalna. Zmiana jaka nastąpiła w stanie faktycznym polegająca na usunięciu ziemi pomiędzy murem oporowym a działką nr 474 nie powoduje, że obowiązek nie może być wykonany, bowiem w dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonanie tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z obowiązującej normy administracyjnoprawnej. Ponadto wygaśnięcie decyzji stoi w kolizji z interesem społecznym, gdyż pomimo upływu dwóch lat od dnia wydania decyzji nakładającej na wnioskodawców obowiązek usunięcia skutków zrealizowanej samowoli budowlanej, obowiązek ten nie został wykonany. W skardze na tę decyzję wniesionej wspólnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez J.M. i B.M. zawnioskowali oni uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu sformułowali zarzuty naruszenia: I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 75, art. 84 § 1, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżących w zakresie przeprowadzenia oględzin, przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych oraz przesłuchania świadków; II. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanych decyzji i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; III. art. 162 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem skarżących pomimo tego, że stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz w interesie strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja opisanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Jej przedmiotem był kwestia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę muru oporowego, o czym stanowi art. 162 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Wniosek o wygaśnięcie decyzji został oparty na treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wskazuje na bezprzedmiotowość decyzji źródłowej. "Bezprzedmiotowość" w rozumieniu tego przepisu oznacza ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość może mieć przy tym charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje np. śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej, utrata przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX, 2010, wyd. III). Bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (wyrok NSA z dnia 23.04.2014 r., I OSK 689/13, Lex Nr 1574680, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3.09.2014 r., II SA/Go 403/14, Lex Nr 1513352). Takie rozumienie "bezprzedmiotowości" decyzji prezentuje też organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trafnie konkludując, że w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Stosunek prawny określony w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie przesłał istnieć. Nie przestał też istnieć przedmiot decyzji – samowolnie wybudowany mur oporowy, a obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania. Okoliczność odsunięcia od muru ziemi, dla której stanowi on konstrukcję oporową i próba wykazania, że obecnie spełnia on inną funkcję i stanowi "ścianę żelbetową wolnostojącą" nie zmieniają faktu, że samowolnie wykonany mur istnieje i nadal, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., podlega rozbiórce. Nota bene zauważyć należy, że roboty polegające na odsunięciu ziemi w taki sposób, by bezpośrednio nie przylegała ona do muru, zostały wykonane dla uzasadnienia wniosku o wygaśnięcie decyzji rozbiórkowej, po to, aby wykazać, że mur nie pełni już funkcji oporowej. Nie mogły też odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Do akt administracyjnych dołączony został protokół kontroli z dnia 4.07.2014 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, który odzwierciedla aktualny stan muru. Do akt dołączono też przedłożoną przez skarżących "opinię techniczną", również zawierającą fotografie. W świetle bezspornego faktu, że mur nie został rozebrany, brak było potrzeby ustalania jaką może on pełnić obecnie funkcję i przeprowadzania na tę okoliczność dowodów. Tym samym nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zatem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.