II OSK 2565/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2998/14 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2998/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nakładającego na [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte zostały, stosownie do 126 k.p.a., postanowienia od których przysługuje zażalenie. Postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r., jest postanowieniem niezaskarżalnym, w związku z czym nie może podlegać weryfikacji w trybie art. 156 k.p.a. Z tych też przyczyn organ II instancji uznał, że orzeczenie organu wojewódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2012 r. należało utrzymać w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. skargę tę uwzględnił, uznając, iż kontrolowane przezeń postanowienia zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organy błędnie uznały, iż wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. jest niezaskarżalne. Sąd podkreślił, iż w odniesieniu do kwestii możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje spór, wynikający z faktu, iż przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie stanowi ani o formie działania organu, ani o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 711/09, w którym Sąd ten przyjął, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd przypomniał, że stosownie do treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten nie określa formy orzeczenia o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy, i nie przewiduje również możliwości wniesienia na tego rodzaju orzeczenie środka zaskarżenia. Niemniej stosując ten przepis właściwy organ powinien mieć na względzie treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego). Sąd zauważył, że artykuł 81c Prawa budowlanego zamieszczony jest w rozdziale ustawy – Prawo budowlane zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej i ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy. To zaś oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – powinien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Przepisem prawa materialnego o charakterze szczegółowym jest zaś art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis powinien zatem być nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2 ww. ustawy. W konkluzji Sąd stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, wobec treści art. 81c ust. 3 tej ustawy, jest zaskarżalne (por. Prawo budowlane, Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, s. 584-585). W skardze kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący kasacyjnie organ wyrok z dnia 12 sierpnia 2015 r. zaskarżył w całości podnosząc zarzuty naruszenia: I. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tego przepis, podczas gdy było ono prawidłowe wobec niezaskarżalności postanowienia wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego; II. prawa materialnego: 1) art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postanowienie wydane w tym trybie jest zaskarżalne, co skutkuje dopuszczalnością stwierdzenia nieważności postanowienia, podczas gdy postanowienie wydane w tym trybie wobec braku możliwości jego zaskarżenia nie może być przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, 2) art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 tej ustawy, co czyni postanowienie zaskarżalnym, podczas gdy postanowienie to ma charakter dowodowy i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia. Wskazując na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Przedmiot sporu ogranicza się do zarzutów przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego – art. 62 ust. 3 oraz art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że na wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej przysługuje zażalenie, co determinuje dopuszczalność weryfikacji tego postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Ocenę powyższą Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zauważając, że ujawnione w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnicze rozbieżności dotyczące zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, sprowadzające się do tego, czy adresat postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego może kwestionować zasadność tego obowiązku jeszcze w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, czy też dopiero w odwołaniu od decyzji administracyjnej wydanej m.in. na podstawie ustaleń zawartych w ekspertyzie, rozstrzygnięte zostały w przyjętej po wydaniu zaskarżonego wyroku i w sposób w całości odpowiadający przyjętej w nim wykładni art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II OPS 4/15 (ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 55). Uchwała powyższa stanowi, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Uchwała z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15 wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie mocą art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Związanie to ma ten skutek, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy tym przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała (por. M Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230). Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa. Wzgląd na obowiązek respektowania stanowiska przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania stanowiska orzeczniczego wyrażonego w tej uchwale sprawia, że nie znajduje aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle którego art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 tej ustawy, co czyni postanowienie to, mające charakter wyłącznie dowodowy, niezaskarżalnym. Konsekwencją powyższego błędnego założenia jest - jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, błędne uznanie przez organy, iż z powyżej wskazanej przyczyny w sprawie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W przedmiocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że skarga kasacyjna została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2016 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził i wniósł radca prawny P. K., który nie prowadził sprawy przed sądem pierwszej instancji. W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.), stawka minimalna za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej wynosi 50% stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji - 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł. Stawka minimalna, w myśl § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia, w innej sprawie wynosi 240 zł. Na podstawie wykładni systemowej § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia przyjęto, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przysługuje wynagrodzenie na zasadach wynikających z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12). Zastosowanie tych przepisów uzasadniał § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 poz. 1804), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2016 r. stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Wobec powyższego, o wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanych wyżej przepisów, zasądzając kwotę 120 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.