II OSK 2712/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 412/15 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. B. na rzecz E. T. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi E. T. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją z [...] października 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie obiektu "kurnik" i przystosowaniu go dla potrzeb budynku inwentarskiego - chlewnia oraz zmianę sposobu użytkowania obiektu "kurnik" na budynek inwentarski - chlewnia na działce nr geodezyjny [...] w L. gm. Ł. W dniu 27 grudnia 2010 r. E. T. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie powyższej decyzji, argumentując to brakiem uznania jej za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] października 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania E. T., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt: IV SA/Po 522/11, uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła E. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i orzekł o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. z naruszeniem prawa. Skargę na tę decyzję wniosła E. T., domagając się jej uchylenia. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a także przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Zarzuciła również błędną wykładnię § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 183/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. T., zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1923/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Za zasadny uznał zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. poz. 1397 ze zm.). W ocenie NSA organy administracji niezasadnie uznały, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w sprawie, a Sąd I instancji ten niezasadny pogląd zaakceptował. Zgodzono się z organami administracji, że aktualnie inwestycja, która była przedmiotem pozwolenia na budowę, jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) ww. rozporządzenia. Naczelny Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ administracji stwierdzając w postępowaniu wznowieniowym, że zachodzą przesłanki do odmowy uchylenia decyzji, wymienione w przytoczonym przepisie, musi brać pod uwagę przepisy prawa, które obowiązują w czasie postępowania wznowieniowego, nie zaś w czasie wydania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. nie wynika, by zasada, że organ administracji stosuje przepisy prawa obowiązujące w czasie wydawania decyzji, nie miała zastosowania w postępowaniu wznowieniowym. Wprawdzie oceniana jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, lecz postępowanie to zostało wznowione i toczy się od nowa. Organ administracji musi więc ocenić, czy w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe nie uchyliłby decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż wydałby decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem w tej sprawie organ administracji uznał, że § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie będzie miał zastosowania, ponieważ nie obowiązywał w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kończącej postępowanie zwykłe. W opinii NSA, przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się też z zarzutem naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy pozwolenie na budowę spełnia wymóg wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem uwzględnił skargę E. T.. W uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyżej opisanym wyroku NSA. Sąd stwierdził, że nie ma potrzeby powtarzania zarzutów uznanych przez NSA za zasadne, gdyż zostały już wcześniej szczegółowo opisane, a w związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie i wprost wskazał, że opisane uchybienia dawały podstawę m.in. do uchylenia decyzji organów I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy naruszyły dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wadliwie przyjęły, że § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Inwestycja, która była przedmiotem pozwolenia na budowę, jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) ww. rozporządzenia. Sąd podkreślił, że w stosunku do inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub rozstrzygnięcia organu właściwego do jej wydania, że uzyskanie takiej decyzji nie jest konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 12 sierpnia 2015 r. zarzucono naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, że znajdzie on zastosowanie w sprawie skarżącego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; - przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji, gdy skarżący, jak i organy prowadzące postępowanie wznowieniowe wykazały, iż postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wręcz przeciwnie w trakcie postępowania wznowieniowego organy administracji, biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 522/11, zleciły przeprowadzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji skarżącego na środowisko poprzez zlecenie Pracowni Ochrony Środowiska "[...]" dokonania "Oceny rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń zapachowych zbiorników na gnojowicę w budynku inwentarskim w L., dz. Nr [...], Gmina Ł.", czego zarówno NSA, jak i WSA w Poznaniu nie wzięły pod uwagę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt wydania w niej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1923/13. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1923/13 jednoznacznie i wyraźnie przesądził, że powyższe unormowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. stanowisko to było wiążące dla Sądu I instancji, a w myśl art. 153 p.p.s.a. wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego nie jest więc uzasadniony. W wyroku z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1923/13 Naczelny Sąd Administracyjny również jednoznacznie i wyraźnie przesądził, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy administracji, czy pozwolenie na budowę spełnia wymóg wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.). W tej sytuacji nie mógł też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu, stosownie do przywołanych wyżej unormowań, nie można kwestionować zapadłego uprzednio w tej sprawie wyroku NSA. Nie może więc być uwzględniony argument podnoszony przez skarżącego kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę wskazywanych przez stronę okoliczności, gdyż jest to polemika z wiążącym w sprawie wyrokiem NSA. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty – zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania – nie mogły zostać uwzględnione W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.