I OSK 3288/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 73/15 w sprawie ze skargi P. C. na bezczynność P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/15, po rozpoznaniu skargi P. C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał P. Spółka z o. o. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od P. Spółka z o. o. z siedzibą w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt III). W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z dnia [...] maja 2015 r. P. C. zwrócił się do P. Spółki z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej: Spółką") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie funkcjonujących w niej rejestrów, ewidencji, systemów komputerowych, systemów finansowo-księgowych obejmujących informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, czy wydatków. W odpowiedzi, pismem przesłanym skarżącemu w dniu [...] czerwca 2015 r., Spółka poinformowała, że przedmiotowy wniosek nie może zostać uwzględniony. Wskazała, że jest ona spółką prawa handlowego, a informacje wymagane przepisami prawa od spółki prawa handlowego jako informacje publiczne, są udostępnione na stronie internetowej www.[...].pl. Nadto z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, brak jest podstaw prawnych do udostępnienia wnioskowanych danych. Umowy bowiem dotyczące funkcjonowania Spółki zawarte przez spółkę prawa handlowego z innymi podmiotami są czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia takich danych jak wnioskowane, dotyczących między innymi systemów komputerowych, czy finansowo-księgowych, które są niewątpliwie objęte również ochroną prawa autorskiego, wykraczałoby poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności" i naruszałoby prawa osób trzecich. Ponadto zdaniem Spółki, żądane informacje nie są informacjami publicznymi, ponieważ nie dotyczą żadnej konkretnej sprawy, co uzasadniałoby nadanie im takiego waloru, gdyż nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę bezpośrednio, czy pośrednio władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Stosowanie jakichkolwiek systemów komputerowych przez Spółkę należy do sfery jej interesów gospodarczych, nie dotyczy natomiast sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Mając zatem na uwadze, że zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, w zakresie informacji nieudostępnionych elektronicznie, żądane informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. P. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy. Wniósł o zobowiązanie Spółki do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że udzieliła już odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę i na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa") zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt I sentencji wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że P. Sp. z o.o. w K. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej, bowiem jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem wymienionym w KRS jest Gmina K., a więc Spółka ta powołana została w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonuje ona zadania publiczne, między innymi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także dysponuje majątkiem publicznym. Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Decyzja taka powinna wskazywać informacje objęte odmową określone rodzajowo, a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. W przedmiotowej sprawie, mimo że Spółka w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powołała się na przesłanki odmawiające udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ustawy, nie wydała w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej, przez co naruszyła art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy. Z opisanych powyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności i na podstawie art. 149 § 1 ppsa zobowiązał ją do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. Jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy przez niezasadne uznanie, że Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, albowiem jedynym jej wspólnikiem wymienionym w KRS jest Gmina K. i powołana została w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, pomimo że powyższy przepis dotyczy osoby prawnej, która posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331, z późn. zm.), a zatem decydujące znaczenie dla oceny prawnej czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie ma kwestia wielkości udziałów jednostki samorządu w majątku spółki, lecz udział w rynku własnym, o którym mowa w art. 4 pkt 9 powyższej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie dokonał badania wielkości udziałów Gminy K. w Spółce oraz ocenił fakt realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, natomiast całkowicie pominął zapisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, do których odsyła art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnośnie co do posiadania przez osobę prawną pozycji dominującej (art. 4 ust. 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, aby osoba prawna była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej powinna posiadać pozycję dominującą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zapisów tej ustawy w kontekście dominacji Spółki w rynku właściwym, sprawa nie została rozpoznana co do istoty. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący P. C. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował Spółkę jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, choć powinien w tym zakresie wskazać jako podstawę prawną art. 4 ust. 1 pkt 4, a nie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania co do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stanowi on, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Z centralnej informacji Krajowego Rejestru Sądowego, informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców, stanu na dzień [...] czerwca 2015 r., nr KRS [...] wynika, że P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Gmina K. posiada udział o łącznej wartości [...] zł przy wysokości kapitału zakładowego w kwocie [...] zł, co oznacza, że Gmina ta posiada większość udziałów, choć nie jest ona jedynym udziałowcem (wspólnikiem). Przedmiotem działalności Spółki jest między innymi: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody; odprowadzanie i oczyszczanie ścieków; zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne; roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych; wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych. Bez wątpienia zakres działań Spółki ma charakter zadań z zakresu użyteczności publicznej, zatem mieszczą się one w kategorii zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy. Zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Do zadań tych należą między innymi sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Przedmiotowej Spółce powierzono zatem realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej, mieszczących się w zadaniach publicznych należących do kompetencji samorządu gminnego. Słusznie więc w tym zakresie przyjął Sąd pierwszej instancji, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Już tylko to czyni ją podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, bowiem przepis ten nie wymaga łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Niemniej jednak w sprawie została spełniona również druga przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, dysponowania przez Spółkę majątkiem publicznym. Po pierwsze, majątek ten jest prawie w całości własnością jej udziałowca Gminy K., a po drugie, sposób i zakres gospodarowania tym majątkiem powinien podlegać, jeśli chodzi o kwestię informacji publicznej, takim samym zasadom społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego. W kontekście zatem powyższych rozważań, bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej w zakresie braku odniesienia się do zapisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów co do posiadania przez osobę prawną pozycji dominującej, o której mowa w art. 4 pkt 10 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy wywiódł, że już z samej części pierwszej art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że przedmiotowa Spółka wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym, co jest wystarczającą przesłanką do uznania jej jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Powołana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w dacie wniesienia skargi Spółka, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostawała w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie funkcjonujących w tej Spółce rejestrów, ewidencji, systemów komputerowych, systemów finansowo-księgowych obejmujących informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, czy wydatków. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji zobowiązał Spółkę, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, do rozpoznania przedmiotowego wniosku, albowiem nie wywiązała się ona ze swojego obowiązku i nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.