VII SA/Wa 2833/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi N.spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ, GINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek S. G., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, dojazdów, miejsc postojowych, drogi pożarowej, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch zjazdów oraz przebudowę hydrantu p. poż. na działkach nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. P. [...] i ul. P. w L. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...] – pasy drogowe, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że do Wojewody [...] wpłynął wniosek S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, dojazdów, miejsc postojowych, drogi pożarowej, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch zjazdów oraz przebudowę hydrantu p. poż. na działkach nr ewid. [...],[...],[...]przy ul. P. [...] i ul. P. [...] w L. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...]. S. G. we wniosku z dnia 12 lutego 2014 r. wskazał, że pozwolenie na budowę dopuściło inwestycję, zaprojektowaną z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem wnioskodawcy roboty budowlane przy realizacji muru granicznego były faktycznie prowadzone poza linią graniczną - tj. na terenie wnioskodawcy, a mur nie zabezpiecza jego nieruchomości przed spływem wód opadowych z działki inwestora. Wnioskodawca do podania dołączył ponadto analizę nasłonecznienia, z której wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny (A) przy ul. P. [...] został zaprojektowany z naruszeniem warunków technicznych. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek S. G. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, czym potwierdził, że S. G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wnioskodawca jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. P. [...], zagrożonego zacienieniem, jak również działki nr [...], na której został zlokalizowany sporny budynek. W ocenie Wojewody [...] S. G. nie wykazał natomiast, że jest ponadto współwłaścicielem działki nr [...], na której znajduje się budynek przy ul. P. [...], zagrożony zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z działki nr [...]. W ocenie organu rozwiązanie projektowe spornej inwestycji nie narusza przepisów rozporządzenia, dotyczących uzbrojenia technicznego działek i odprowadzania wód opadowych. Ogrodzenie zostało usytuowane tylko na działkach inwestora. Stwierdził natomiast, że w spornej inwestycji naruszono wymóg określony w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) w odniesieniu do lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. [...], polegającego na niezachowaniu 3- godzinnego czasu nasłonecznienia dla tego lokalu. Organ podał, że postępowanie o stwierdzanie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ocena kontrolowanej decyzji pod względem wad, które określa enumeratywnie przepis art. 156 k.p.a. i których stwierdzenie prowadzi do wyeliminowania decyzji o obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Wojewody wskazane naruszenie nie należy do rażącego naruszenia prawa a decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odwołanie od decyzji wniósł S. G. Odwołujący stwierdził, że organ administracji we własnym zakresie powinien pozyskać odpis z księgi wieczystej potwierdzający, że S. G. jest współwłaścicielem działki nr [...] przy ul. P. [...] w L. Ponadto wskazał, że jako właściciel lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. [...] w L., został pozbawiony prawa do nasłonecznienia w parametrach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie odwołującego zmniejszenie jest rażące - z 3 godzin do 2 godzin i 14 minut. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż współwłaścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. P. [...] w L. oprócz S. G. jest również E. G., a ponadto w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] w L. zostało wyodrębnionych ponad 7 lokali. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. P. [...] w L. oraz E. G. zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Zdaniem organu poza wskazanymi powyżej podmiotami, udziału w postępowaniu zostali pozbawieniu również B. D. i J. D., będący właścicielami działki nr ewid. [...], położonej przy ul. P. [...] w L., znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W ocenie GINB za strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2012 r. należy uznać również podmioty, które legitymują się tytułem prawnym do działki oznaczonej numerem ewid. [...], położonej przy ul. P. [...] w L., bowiem znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym oparciu o przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję złożył N. Sp. z o.o. z/s w W. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkujące brakiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ oraz wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia; - naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż właściciele działek nr [...],[...],[...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu skutkujące błędnym ustaleniem przez organ stron postępowania i błędnym uznaniem, iż Wojewoda [...] naruszył przepis art. 10 i 61 k.p.a. nie zawiadamiając wszystkich stron o wszczętym postępowaniu nieważnościowym. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] prawidłowo ustalił strony postępowania i nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego wszczął i prowadził postępowanie nieważnościowe. Zdaniem skarżącego to GINB ustalając niewłaściwy krąg uczestników postępowania naruszył art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że GINB nie wskazał żadnej okoliczności poza faktem, że nieruchomości te są nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do działek [...],[...] i [...], która świadczyłaby o tym, że wskazane przez niego nieruchomości znajdują się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Nadto nie wyjaśnił, czy z uwagi na charakter sprawy, wskazane w uzasadnieniu decyzji uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając , iż w toczącym się postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012r. nie został prawidłowo ustalony krąg podmiotów będących stroną tego postępowania. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Należy jednak wskazać, iż ustalenie kręgu podmiotów które winne brać udział w postępowaniu, przyjmując normę art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa, ustalając położenie nieruchomości poszczególnych stron postępowania i jakie ograniczenia wprowadza planowana inwestycja w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron wykracza poza normę art. 136 kpa. Odmiennie bowiem należy ocenić potrzebę ustalenia kręgu podmiotów które winne brać udział w postepowaniu którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego jak również stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż Wojewoda [...] z jednej strony uznając legitymację S. G. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012r. o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, dojazdów, miejsc postojowych, drogi pożarowej, dojść wraz z urządzeniem i zagospodarowaniem terenu inwestora, budowę dwóch zjazdów oraz przebudowę hydrantu p. poż. na działkach nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. P. [...] i ul. P. [...] w L. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...] – pasy drogowe, całkowicie zignorował pozostałe podmioty mogące posiadać przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie przesądzając na tym etapie postępowania kto ten przymiot posiada należy zauważyć, iż nieracjonalnym i bezprawnym jest uznanie, iż S. G. będący współwłaścicielem działki nr ew. [...] przy ul. P. [...] w L. oraz lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku na tej nieruchomości posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zaś drugi współwłaściciel (E. G.) a przede wszystkim Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] , reprezentująca interesy swoich członków na zewnątrz takiego uprawnienia zostali przez organ pozbawieni. Należy podkreślić, iż zadaniem organu I instancji będzie w toku ponownego rozpoznania sprawy, jednoznaczne ustalenie w oparciu o art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kpa czy właściciele działek nr [...],[...],[...]w L. mają przymiot strony i winny brać udział w niniejszym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skargi okoliczności nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy Wojewody [...] pomimo, iż pierwszym obowiązkiem organu prowadzącego postepowanie jest ustalenie prawidłowego i pełnego kręgu stron tego postępowania. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za chybione zaś rozstrzygniecie organu odwoławczego za odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).