II SA/Ke 569/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 marca 2015 r., odmawiające na wniosek C. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez M. i R. D. na działce nr A w [...] polegających na wykonaniu utwardzonego dojazdu w głąb działki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że jak wynika z akt sprawy w wyniku interwencji C. W. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 24 lutego 2015 r. kontrolę na działce nr ewid. B w [...], w wyniku której ustalono, że na działce tej został wykonany dojazd do działek nr ewid. C i D, stanowiących własność M. i R. D., w związku z budową na tych działkach budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego oraz zjazdu z drogi powiatowej. Ustalono przy tym, że działka nr ewid B usytuowana jest w odległości ok. 22,0 m od granicy działki nr E (stanowiącej własność skarżącego). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytaczając treść art. 61a § 1 kpa i 28 kpa podkreślił, że aby zostać uznanym za stronę postępowania podmiot musi wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem organu C. W. nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego. Jak wynika bowiem ze szkicu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia 24.02.2015 r., działka nr A, na której zostały zrealizowane roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego dojazdu do działek nr ewid. C i D, znajduje się w odległości ok. 22,0 m od granicy z działką nr E i bezpośrednio z nią nie graniczy. Wykonany dojazd nie ogranicza w żaden sposób zabudowy na działce nr E, tj. nie zakłóca wykonywania prawa własności przez właściciela tej nieruchomości. Ponadto wykonanie ww. robót budowlanych nie spowodowało zalewania nieruchomości skarżącego przez wody opadowe. Zalewanie to mogło być natomiast spowodowane podniesieniem terenów działek sąsiednich, jednakże w tej sprawie skarżący może się zwrócić o podjęcie stosownych działań do organu właściwego tj. Burmistrza Miasta i Gminy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie C. W. stwierdził, że ze względu na zapisy sporządzonego przez rzeczoznawcę protokołu oraz postanowienia odnoszącego się do rozebrania nasypu - jest stroną w tym postępowaniu. W protokole stwierdza się, że powstała budowla stanowi zagrożenie dla jego nieruchomości, gdyż znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania. Protokół stwierdza również, że wykonane roboty budowlane przez J. S. mają negatywny wpływ na zabudowę jego nieruchomości. Kończąc skarżący wniósł o uznanie go za stronę w postępowaniu i ponowne rozpatrzenie jego wniosku o wszczęcie postępowania w kierunku wadliwego wykonania na działce nr A utwardzonej drogi dojazdowej pod którą nie wykonano urządzeń wodnych zabezpieczających użytkowników sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 18 listopada 2014 r. możliwa była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 kpa z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 kpa, przeważa stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Natomiast w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale je kontynuować i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Powyższe stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia w sprawie niniejszej postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Skarżący we wniosku z dnia 18 listopada 2014 r. ( K-I-1 akt administracyjnych ) informował organ I instancji o samowoli budowlanej i wnosił o szybką interwencję ze względu na wykonywanie prac na działce sąsiedniej na naturalnym cieku wodnym. Efektem tych prac miało być zatapianie jego posesji wodami opadowymi. Powyższe pismo spowodowało, że PINB przeprowadził w dniu 3 lutego 2015r. postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu kontroli na działkach ozn. nr ewid. [...] , a następnie w dniu 24 lutego 2015 r., postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu kontroli na działce nr A. Dopiero po dokonaniu tych czynności kontrolnych organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na działce nr A polegających na wykonaniu utwardzonego dojazdu w głąb działki, a w konsekwencji uznał, że skarżący nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to organ II instancji utrzymał w mocy. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie można było jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jedynie na podstawie pisma strony z dnia 18 listopada 2014r., bez przeprowadzenia żadnych czynności przesądzić, że skarżący nie jest stroną tego postępowania. Jak już wskazano na wstępie rozważań odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych. Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej. Tylko bowiem w toku postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie tego wniosku powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji - czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 kpa w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym. W związku z rozstrzygnięciem Sądu ubocznie tylko można zauważyć, że wątpliwości może budzić również argumentacja organów dotycząca braku interesu prawnego skarżącego w sprawie oparta na twierdzeniu, że skoro działka C. W. oznaczona numerem E, nie graniczy bezpośrednio z działką nr A, na której zrealizowano roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego dojazdu w głąb działki, a ponadto teren tych robót jest oddalony od działki skarżącego o ok. 22,0 m, to wykonany dojazd nie ogranicza w żaden sposób zabudowy na działce nr ewid. E, tj. nie zakłóca wykonywania prawa własności przez właściciela tej nieruchomości (s. 3 uzasadnienia organu II instancji). Należy bowiem rozważyć, czy podniesienie terenów działek sąsiednich względem działki skarżącego, a następnie wykonanie utwardzonego dojazdu na działce nr A, biorąc zwłaszcza pod uwagę skalę tych robót, nie stanowi w istocie jednego zamierzenia budowlanego mającego na celu zmianę sposobu zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i B, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.