II SA/Wa 1003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi H. i T. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżenia do listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stanowiącej załącznik do uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] W. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej – H. i T. K. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zarząd Dzielnicy [...] W., działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.), § 24 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wniosku H. i T. K. oraz G. i A. K. o najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] W.: - nie zakwalifikował i nie umieścił H. i T. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 2-osobowej (§ 1); - nie zakwalifikował i nie umieścił G. i A. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 5-osobowej (§ 2); - zakwalifikował i umieścił H. i T. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodzinę 7-osobową (§ 3); - uzupełnił listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2014 na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. i przekazać do realizacji zgodnie z załącznikiem do uchwały (§ 4); - wyraził zgodę na realizację sprawy na zasadach pierwszeństwa określonego w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. (§ 5); - skierował H. i T. K. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] na czas nieoznaczony (§ 6). O podjęciu przedmiotowej uchwały H. i T. K. zostali poinformowani pismem Specjalisty w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] czerwca 2014 r. H. i T. K. zgłosili zastrzeżenia i uwagi do ww. uchwały. Zarząd Dzielnicy [...] W., po zapoznaniu się z zastrzeżeniami i uwagami do uchwały z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.), § 26 ust. 5 i 6 w zw. z § 7 ust. 3 oraz 14 ust. 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), uchwałą [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia zastrzeżenia do listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stanowiącej załącznik do uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], odrzucił zastrzeżenia H. i T. K. jako bezprzedmiotowe oraz podtrzymał postanowienia uchwały z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. O podjęciu przedmiotowej uchwały H. i T. K. zostali poinformowani pismem Specjalisty w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia 21 maja 2015 r. H. i T. K., reprezentowani przez r. pr. I. P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. W skardze strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego aktu, ewentualnie o jego zmianę w części, w której nie kwalifikuje on i nie umieszcza H. i T. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 2-osobowej, w części, w której nie kwalifikuje on i nie umieszcza G. i A. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 5-osobowej i w części, w której kwalifikuje on i umieszcza H. i T. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodzinę 7-osobową, poprzez zakwalifikowanie i umieszczenie H. i T. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 2-osobowej oraz zakwalifikowanie i umieszczenie G. i A. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 5-osobowej; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie skargi bez uprzedniego, wymaganego prawem, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zaskarżyła do Sądu uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia zastrzeżenia do listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu stanowiącej załącznik do uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie wniosku o najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] W., która, w ocenie Sądu, nie podlega kognicji sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] zakwalifikował i umieścił H. i T. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodzinę 7-osobową (§ 3 ww. uchwały) oraz skierował H. i T. K. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] na czas nieoznaczony (§ 6 ww. uchwały). Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Z treści § 4 ww. uchwały wynika, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, postanowień § 4 nie stosuje się do osób, którym Miasto na mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, w przypadkach określonych w § 4 i § 5, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu przysługuje osobom, które zamieszkują za zgodą właściciela w lokalach usytuowanych w budynkach lub ich częściach objętych ostatecznym nakazem opróżnienia wydanym przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe uregulowanie stanowi dla lokatora podstawę do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] podjęta została na podstawie § 26 ust. 5 i 6 w zw. z § 7 ust. 3 oraz 14 ust. 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 26 ust. 1, 5 i 6 ww. uchwały, listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu zawierającą nazwiska i imiona, datę zakwalifikowania, adresy zamieszkania oraz podstawę prawną kwalifikacji, zwaną dalej "listą", tworzy się raz w roku (ust. 1). W celu zapewnienia kontroli społecznej: 1) listę, po zatwierdzeniu przez zarząd dzielnicy, podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie, najpóźniej do dnia 31 stycznia każdego roku i przez okres 14 dni, na tablicy ogłoszeń urzędu dzielnicy wraz z informacją o miejscu i 14-dniowym terminie składania ewentualnych zastrzeżeń i uwag do listy. Lista podlega aktualizacji zgodnie z ust. 7; 2) informację o osobach oczekujących na zawarcie umowy najmu, ograniczoną do imion i nazwisk, liczby osób w gospodarstwie domowym, roku zakwalifikowania na listę, sporządzoną z podziałem na grupy osób w gospodarstwie domowym i roku zakwalifikowania, umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu i uwidacznia zmiany na liście pod koniec każdego kwartału (ust. 5). Odnośnie wniosków, co do których zostały zgłoszone uwagi i zastrzeżenia, skierowanie tych wniosków do zawarcia umowy najmu może nastąpić dopiero po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń oraz po udzieleniu odpowiedzi osobom wnoszącym te uwagi i zastrzeżenia (ust. 6). W myśl § 7 ust. 3 ww. uchwały, na bieżąco zawiera się umowy najmu dotychczas zajmowanych lokali w przypadkach określonych w § 16 ust. 1 pkt 1, § 23 pkt 2, § 31, § 39, § 46, § 47 oraz w przypadkach określonych w § 42 i § 43. Stosownie do treści § 14 ust. 3 ww. uchwały, na bieżąco zawierane są umowy najmu lokali socjalnych w przypadkach określonych w: 1) § 13 pkt 1 oraz 2) § 16 ust. 1 pkt 2 i § 45a, pod warunkiem, że zawarcie umowy najmu nastąpi odpowiednio na zajmowany lokal socjalny lub pomieszczenie. W ocenie Sądu, uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ nie rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Niezależnie od powyższego nawet gdyby przyjąć, że uchwała w sprawie rozpatrzenia zastrzeżenia do listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu podlegała kognicji sądu administracyjnego, to strona skarżąca wniosła skargę na przedmiotową uchwałę bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), co czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Wyjaśnić bowiem należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową, powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy, wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Celem wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie podkreślić należy, że niniejsze orzeczenie nie pozbawia strony skarżącej prawa do ochrony sądowej, gdyż po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie uchwały Zarząd Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], strona skarżąca ma możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.