VIII SA/Wa 1229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania W W (zwany dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza I z dnia [....] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M z o.o. z siedzibą w W, polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych I II.2. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz I ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M Sp. z o.o. z siedzibą w W, polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych I II.2. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia 21 lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49, art. 127 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. wyjaśniając warunki skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji. Wskazało także, iż termin 14 dni od dnia doręczenia decyzji (w przypadku doręczenia przez ogłoszenie po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia) ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z żądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a.  Kolegium wskazało, że w dniu 28 sierpnia 2014 r. Burmistrz I wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia 21 lipca 2014 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez M Sp. z o.o. z siedzibą w W. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: RGN.6220.6.179.2013.2014, którym strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji jest zatem "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia 21 lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia 12 września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego zostało złożone bezpośrednio w organie I instancji w dniu 18 sierpnia 2014 r., a zatem przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że odwołanie złożone zostało przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością wobec błędnego zastosowania przez Kolegium regulacji art. 111 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ odwoławczy argumentacją, gdyż jest ona rażąco błędna i prowadzi do celowego niedopuszczenia do postępowania odwoławczego. Podał, iż odwołanie złożył zgodnie z pouczeniem organu I instancji zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz w terminie wynikającym z obwieszczenia o wydaniu decyzji, które opublikowano na stronie BIP UG I w dniu 21 lipca 2014 r. Zatem termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od daty doręczenia obwieszczenia, czyli od 5 sierpnia 2014 r. do 18 sierpnia 2014 r. Podał, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, co oznacza, że dokonanie tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany. Skarżący wskazał, iż stosownie do treści art. 111 § 2 k.p.a., jeżeli strona złożyła zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, to termin do wniesienia skargi biegnie dla niej od dnia doręczenia odpowiedzi - postanowienia na jej wniosek. Z kolei art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie to wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższa regulacja doznaje modyfikacji tylko w razie złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie decyzji. W przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji termin dla tej strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia tegoż postanowienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wnioskował o uzupełnienie decyzji z dnia [....] lipca 2014 r. i w związku z tym nie otrzymał postanowienia organu I instancji odmawiającego uzupełnienia decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął dla niego w dniu 18 sierpnia 2014 r. Skoro skarżący wniósł odwołanie w dniu 18 sierpnia 2014 r., to uczynił to w przewidzianym prawem terminie, a skutkiem tego winno być rozpatrzenie odwołania przez Kolegium, a nie stwierdzenie organu odwoławczego o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Zdaniem skarżącego, nie przystępując do rozpoznania odwołania pomimo wniesienia go przez stronę postępowania w ustawowym terminie, organ odwoławczy w sposób rażący naruszył prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podał w tym zakresie, iż Kolegium dokonało błędnego ustalenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego, odmiennie niż określa to przepis art. 129 k.p.a. Popełniło zatem rażący błąd przyjmując, że termin do wniesienia odwołania jest "nowy" i biegnie od 12 do 25 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwana dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia [....] września 2014 r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., I SA/Wa 2034/12, Lex nr 1311446, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., II Sa/Bd 252/13, Lex nr 1351480, postanowienie NSA z dnia 10 kwietna 2008 r., I OSK 875/07, Lex nr 505244, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., VI SA/Wa 956/12, Lex nr 1294282, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 011 r., II SA/Kr 261/11, Lex nr 1094749). Niewątpliwie akt wydany w wyniku rozpoznania wniosku o uzupełninie decyzji powinien, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz Lex do art. 111 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] co do rozstrzygnięcia, zawiera pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie, tylko strona ma prawo w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia wnieść odwołanie od decyzji do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza I. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone stronom w trybie art. 49 k.p.a. przez obwieszczenie z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: RGN.6220.6.179.2013.2014, którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia 12 września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia 28 sierpnia 2014 r. (art. 49 k.p.a.). Sąd podziela pogląd Kolegium, zawarty w odpowiedzi na skargę, że skoro postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji dzieli losy decyzji uzupełnianej, stanowiąc z nią całość, to nieuzasadnionym jest, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów: jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy zatem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie rozstrzygnięcia. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącego (złożone w organie I instancji w dniu 18 sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty rażącego naruszenia art. 127 i art. 129 § 2 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia 15 września 2014 r. nie naruszało prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.