II OSK 2845/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1229/14 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną, II. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 1229/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. W. od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz I. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o.z siedzibą w W., polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych [...]. Decyzję pisemnie przesłano wnioskodawcy, a strony postępowania poinformowano poprzez obwieszczenie z dnia [...] lipca 2014 r., wywieszone m. in. na tablicy ogłoszeńw Urzędzie Miejskim w I. Następnie Kolegium przywołało treść art. 49, art. 127 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. wyjaśniając warunki skutecznego złożenia przez stronę odwołania od decyzji. Wskazało także, iż termin 14 dni od dnia doręczenia decyzji (w przypadku doręczenia przez ogłoszenie po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia) ulega zmianie w sytuacji, w której choćby jedna ze stron wystąpiła z żądaniem uzupełnienia wydanej decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia - art. 111 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz I. wydał postanowienie o odmowie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia planowanego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Dowodem na powyższe jest obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którym strony poinformowano o jego wydaniu. Konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji jest zatem "zmiana" terminu na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r., który będzie biegł od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie odwołanie skarżącego zostało złożone bezpośrednio w organie I instancji w dniu 18 sierpnia 2014 r., a zatem przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością. W takim przypadku Kolegium zobowiązane jest do wydania w tej sprawie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że odwołanie złożone zostało przedwcześnie, co skutkuje jego niedopuszczalnością wobec błędnego zastosowania przez Kolegium regulacji art. 111 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ odwoławczy argumentacją, gdyż jest ona rażąco błędna i prowadzi do celowego niedopuszczenia do postępowania odwoławczego. Podał, iż odwołanie złożył zgodnie z pouczeniem organu I instancji zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz w terminie wynikającym z obwieszczenia o wydaniu decyzji, które opublikowano na stronie BIP UG I. w dniu [...] lipca 2014 r. Zatem termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od daty doręczenia obwieszczenia, czyli od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. Podał, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, co oznacza, że dokonanie tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany. Skarżący wskazał, iż stosownie do treści art. 111 § 2 k.p.a., jeżeli strona złożyła zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, to termin do wniesienia skargi biegnie dla niej od dnia doręczenia odpowiedzi - postanowienia na jej wniosek. Z kolei art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie to wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższa regulacja doznaje modyfikacji tylko w razie złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie decyzji. W przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji termin dla tej strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia tegoż postanowienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wnioskował o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i w związku z tym nie otrzymał postanowienia organu I instancji odmawiającego uzupełnienia decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął dla niego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Skoro skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] sierpnia 2014 r., to uczynił to w przewidzianym prawem terminie, a skutkiem tego winno być rozpatrzenie odwołania przez Kolegium, a nie stwierdzenie organu odwoławczego o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Zdaniem skarżącego, nie przystępując do rozpoznania odwołania pomimo wniesienia go przez stronę postępowania w ustawowym terminie, organ odwoławczy w sposób rażący naruszył prawo, w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podał w tym zakresie, iż Kolegium dokonało błędnego ustalenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego, odmiennie niż określa to przepis art. 129 k.p.a. Popełniło zatem rażący błąd przyjmując, że termin do wniesienia odwołania jest "nowy" i biegnie od [...] do [...] września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie i wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Zgodnie zaś z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie. Niewątpliwie akt wydany w wyniku rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji powinien, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz Lex do art. 111 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], odmawiające uzupełnienia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...] co do rozstrzygnięcia, zawiera pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie, tylko strona ma prawo w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia wnieść odwołanie od decyzji do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza I. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone stronom w trybie art. 49 k.p.a. przez obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o jego wydaniu. Tym samym termin na wniesienie odwołania od decyzji głównej z dnia [...] lipca 2014 r. zaczyna biec dopiero od dnia [...] września 2014 r., czyli po upływie czternastu dni od daty publicznego ogłoszenia o wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. (art. 49 k.p.a.). Sąd podzielił pogląd Kolegium, zawarty w odpowiedzi na skargę, że skoro postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji dzieli losy decyzji uzupełnianej, stanowiąc z nią całość, to nieuzasadnionym jest, aby mogły powstać dwie grupy podmiotów, które miałyby prawo i możliwość składania ewentualnych zarzutów: jedna w stosunku do samej decyzji, a druga do decyzji i postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a. Termin do złożenia odwołania w przypadku wydania postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. dotyczy zatem wszystkich stron postępowania, a nie tylko strony wnioskującej o uzupełnienie rozstrzygnięcia. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, iż odwołanie skarżącego (złożone w organie I instancji w dniu 18 sierpnia 2014 r.) zostało wniesione przedwcześnie, co skutkowało jego niedopuszczalnością. W takim zaś przypadku Kolegium zobowiązane było do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty rażącego naruszenia art. 127 i art. 129 § 2 k.p.a. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia 15 września 2014 r. nie naruszało prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną , zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015r. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r.,poz. 1529, ze zm.) w związku z przepisem art. 111 § 2 w związku z art.111 § 1b Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie w rozstrzygnięciu przez Sąd I instancji, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia posiada rozszerzoną skuteczność względem innych uczestników postępowania, która wpływa na bieg terminu do złożenia odwołania przez pozostałe strony , nawet te które nie złożyły wniosku o uzupełnienie treści decyzji, co w efekcie doprowadziło do oddalenia jego skargi, jako bezzasadnej. Wskazując na powyższe wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z podatkiem od towarów i usług w obowiązującej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz.718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może zastosować środek prawny uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi, że zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego: " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, w tym obejmujące rozstrzygnięcie uzupełniające. Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nie można skutecznie zarzucić sądowi naruszenia art. 111 § 1 b kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zastosowania art. 134 w związku z art. 111 § 2 i art. 111 § 1 b kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.