II OSK 853/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1176/15 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1176/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie (dalej: PINB) z [...] października 2014 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z interwencjami P.Z. w sprawie legalności obiektu budowlanego - sieci telekomunikacyjnej na działce nr [...] w miejscowości T. 8 sierpnia 2012 r., na ww. działce zostały przeprowadzone czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości T. przy oś. W. jest wybudowana studzienka, która nie została wkartowana - naniesiona na mapę jako inwentaryzacja geodezyjna. W toku postępowania organ I instancji pozyskał kopię dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem w postaci decyzji z [...] sierpnia 1991 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Miasta w Trzebini, którą zatwierdzono inwestorowi [...], której następcą prawnym jest [...] w W., plan realizacyjny na budowę telekomunikacyjnej sieci miejscowej na terenie miasta Trzebinia oraz decyzji z [...] czerwca 1991 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w Trzebini, którą to decyzją ustalono lokalizację inwestycji pod nazwą "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej w Trzebini oraz przyłączenie istniejącej sieci na nową CA /I etap/". Z karty projektu nr 43 wynika, że zrealizowana inwestycja obejmuje nieruchomość, która obecnie stanowi własność P.Z. Jednocześnie Urząd Miasta w Trzebini oraz Starosta Chrzanowski poinformowali organ I instancji o fakcie, że w ich posiadaniu nie pozostaje załącznik do decyzji z [...] sierpnia 1991 r. w postaci planu realizacyjnego na budowę telekomunikacyjnej sieci miejscowej na terenie miasta Trzebinia. [...] złożyła do akt postępowania dokumenty, w skład których wchodził projekt techniczny pod nazwą "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej oraz przyłączenie istniejącej sieci na nową CA" w Trzebini, wykonany w listopadzie 1988 r. i zaopatrzony klauzulą "poufne". Klauzula ta została nadana z powodu uzgodnień i obecności na obszarze inwestycji urządzeń telekomunikacyjnych związanych z ochronnością i bezpieczeństwem Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej. Klauzula powyższa została zniesiona na informacje jawne na mocy art. 25 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych . W tak ustalonym stanie faktycznym, PINB [...] października 2014 r., wydał skarżoną decyzję nr [...], znak: [...]. Uzasadniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 103 przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414), w myśl którego do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów stosuje, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37 - 42 prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Następnie uznał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności wykonania robót budowlanych w przepisami prawa brak jest podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył P.Z. MWINB dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy PINB, znak: [...], przesłane do tut. Inspektoratu za pismem PINB z [...] listopada 2014 r., znak: j.w. MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Analizując przepis 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) MWINB stwierdził, że odnosi się on do instytucji umorzenia postępowania. Kładzie on nacisk na bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie konieczne jest zadanie pytania czy posiadała ona charakter sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania oraz czy nie utraciła go w toku postępowania. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z interwencjami P.Z. 587w sprawie legalności obiektu budowlanego - sieci telekomunikacyjnej na działce nr [...] w miejscowości Trzebinia. Organ powołał treść art. 3 oraz art. 28 w pkt 3 u.p.b. Zdaniem organu sieć telekomunikacyjną należy uznać za budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż niniejsze postępowanie pierwotnie było prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 48 - 49 u.p.b. W związku z pozyskaną w toku postępowania dokumentacją postaci: decyzji z [...] sierpnia 1991 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Miasta w Trzebini, którą zatwierdzono inwestorowi [...], plan realizacyjny na budowę telekomunikacyjnej sieci miejscowej na terenie miasta Trzebinia, decyzji z [...] czerwca 1991 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w Trzebini, którą to decyzją ustalono lokalizację inwestycji pod nazwą "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej w Trzebini oraz przyłączenie istniejącej sieci na nową CA w Trzebini" /I etap/ oraz projekt techniczny pod nazwą "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej w Trzebini oraz przyłączenie istniejącej sieci na nową CA w Trzebini" doszedł do słusznego przekonania, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa sieć telekomunikacyjna w miejscowości Trzebinia, obejmująca także odcinek przebiegający przez działkę nr [...] (por. k - 43 projektu technicznego) w miejscowości T., została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, czyli zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie brak jest możliwości uznania jej za samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Dlatego też skoro przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie sieci telekomunikacyjnej w miejscowości Trzebinia zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie może procedować w tym zakresie. Stwierdził bowiem, że niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Brak jest bowiem jednego z jej konstytutywnych elementów, mianowicie przedmiotu postępowania z uwagi na to, że nie został zrealizowany stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy kompetencyjnej upoważniającej organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący P.Z. zarzucając jej naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. - art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo przesłanek do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane; - art. 103 ust 2 i art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane; - art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24-10-1974, §7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru śródmieście - centrum w Trzebini (uchwała Rady Miasta Trzebinia nr XIII/126/VI/2011 z dnia 09-09-2011) poprzez przyjęcie, że na działce nr [...] dopuszczalna jest budowa sieci telekomunikacyjnej wraz ze studzienką; przepisów prawa administracyjnego, tj. - art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności w zakresie ostatecznego zakończenia budowy sieci telekomunikacyjnej, brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, co ma znaczenie dla ustalenia przepisów właściwych do zastosowania w sprawie; - art. 75 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnych dowodach w postaci decyzji o lokalizacji nr 4/01 z 26-06-1991 i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Chrzanowie z dnia 12-08-1991 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy sieci teletechnicznej i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie Trzebini, pozbawionych wymaganych prawem załączników, które mogłyby wskazać na zasadność realizacji inwestycji na działce nr [...]; - art. 8 K.p.a, art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie i brak odniesienia do podnoszonych przez skarżącego w toku odwołania zarzutów oraz wniosków w toku postępowania; Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tym celu skarżący wskazał jako obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście - centrum w Trzebini, (uchwała nr XIII/126/VI/2011 z dnia 09-09-2011), według którego działka [...] ; przeznaczona pod zabudowę mieszkalną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zachodzą więc przesłanki do uznania, aby wybudowany obiekt w postaci infrastruktury telekomunikacyjnej, uznać za samowolę i nakazać jego rozbiórkę. Skarżący zarzucił nadto, iż organ II instancji rozpatrując odwołanie, nie odniósł się w najmniejszym stopniu, wbrew twierdzeniu samego organu, do zarzutów skarżącego, skupiając się jedynie na potwierdzeniu definicyjnej słuszności uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Tym samym nie zostały wyjaśnione żadne wątpliwości w zakresie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, jak i prowadzonego postępowania. Organ II instancji, zdaniem skarżącego, w tym zakresie nie zajął stanowiska. W ocenie skarżącego postępowanie zostało zakończone w sposób niejasny i niewyczerpujący. Skarżący wskazał, iż procedura uznania obiektu za samowolę budowlaną winna doprowadzona do końca, tj., do wydania decyzji w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Natomiast w omawianej sprawie, pomimo wszczęcia postępowania i zgromadzenia dokumentacji, a także istniejącej możliwość bezspornego porównania stanu prawnego z ustalonym stanem rzeczywistym, nie zakończono postępowania merytorycznym rozstrzygnięciem, zgodnie z nakazaną w tym celu procedurą ze wskazanego art. 37 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że decyzja organu II instancji, będąca przedmiotem niniejszej skargi, została wydana co najmniej przedwcześnie i pospiesznie, bez analizy postępowania administracyjnego przed organem l instancji, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, w szczególności bez wnikliwego zbadania prawnej wiarygodności przedstawionych przez [...] dokumentów, czego domagał się właśnie skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zwrócił uwagę na treść art. 7 K.p.a , w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Analiza akt niniejszego postępowania, przy uwzględnieniu wyższej przytoczonych wywodów, prowadzi - zdaniem Sądu I instancji - do przekonania, że organ I Instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe determinuje zatem przyjęcie, iż organ ten wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co całkowicie pozostało niezauważone przez organ odwoławczy. Przy czym podkreślił, że chodzi tu wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny zasadności przyjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Po pierwsze - ocenie Sądu - rację ma skarżący, że w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek czynności organu I instancji zmierzających do ustalenia w jakiej dacie powstał obiekt budowlany, w postaci sieci telekomunikacyjnej w miejscowości Trzebinia, na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z dnia 12 sierpnia 1991 r. wydanej przez Urząd Miasta w Trzebini. Nie chodzi przy tym o dokładne ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia jego budowy. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotna jest bowiem okoliczność czy budowa przedmiotowej sieci miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. , kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla stosowania właściwych przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. Po drugie organ I instancji nie poczynił koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń w przedmiocie stwierdzenia czy istotnie "trakt telekomunikacyjny i studzienka telekomunikacyjna znajdujące się w Trzebini przy ul. W. na działce gruntowej oznaczonej nr [...] są zgodne z przebiegiem sieci telekomunikacyjnej zawartej na karcie 43 projektu technicznego "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej oraz przełączenia istniejącej sieci na nową CA" z listopada 1988 r. Sąd wskazał, że na wspomnianej karcie 43 brak jest wskazania numerów działek po których przebiegać ma budowa przedmiotowej sieci. Karta ta zawiera jedynie plan sytuacyjny budowy kanalizacji teletechnicznej magistrali naniesiony na mapę w skali 1:500. Oczywistym jest w ocenie Sądu, że organ w takiej sytuacji powinien w pierwszej kolejności dysponować wyrysem z mapy ewidencyjnej działki [...] wraz z naniesionym na niej przebiegiem sieci telekomunikacyjnej zgodnie planem sytuacyjnym wynikającym z karty 43. Takiego dokumentu w aktach sprawy brak. Tym samym organ I instancji nie miał możliwości przeprowadzenia rzetelnej oceny w zakresie ustalenia czy trakt telekomunikacyjny i studzienka telekomunikacyjna znajdujące się na działce skarżącego wybudowane zostały w ramach inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 1991 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że zalegająca w aktach dokumentacja w postaci projektu technicznego stanowi dowód, na podstawie którego uzasadnionym jest przyjęcie, że jest to dokument odpowiadający załącznikowi do decyzji o ustaleniu lokalizacji nr [...] Urzędu Miasta i Gminy w Trzebini. Otóż należy zwrócić uwagę na zalegającą w aktach sprawy kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, pierwszej strony "Projektu technicznego .....", która jest niemalże identyczna pod względem formy i treści z pierwszą stroną projektu złożonego do akt postępowania administracyjnego. Kopia tego dokumentu została złożona przy piśmie [...] z dnia 10 grudnia 2013 (k: 23). Różnią się one jedynie tym, że przedłożony do akt projekt to egzemplarz nr 4, natomiast kopia pierwszej strony projektu przy piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. dotyczy egzemplarza nr 5 i co najważniejsze jest on zaopatrzony w adnotację, że stanowi załącznik do decyzji nr [...] z dnia 26.06. 1991 r. wraz z pieczęcią Urzędu Miasta i Gminy w Trzebini. Oznacza to, że istnieje dokument wystarczający do ustalenia przebiegu sieci telekomunikacyjnej wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1991 r., która wydana została w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [....] czerwca 1991r., której załącznik z kolei stanowił projekt techniczny "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej oraz przełączenia istniejącej sieci na nową CA". Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że ww. uchybienia organów administracyjnych stanowią naruszenie przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zbędne stało się odnoszenie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem prawa, podlegały więc uchyleniu o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] z siedzibą w W., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 1 K.p.a w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do kwestii charakteru postępowania toczącego się przez organami administracyjnymi i podstawy prawnej umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie niniejszej występuje konieczność uzupełnienia postępowania prowadzonego przez organy administracyjne pomimo braku ustalenia, czy istnieje podstawa do umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: P.u.s.a) - art. 7 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów K.p.a. tj. art. 1, art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wiążąc te zarzuty z naruszeniem art. 7 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że określona w art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje - na co wskazuje orzecznictwo sądowe i doktryna - wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji nie poczynił koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń w przedmiocie stwierdzenia czy istotnie "trakt telekomunikacyjny i studzienka telekomunikacyjna znajdujące się w T. i przy ul. W. na działce gruntowej oznaczonej nr [...] są zgodne z przebiegiem sieci telekomunikacyjnej zawartej na karcie 43 projektu technicznego "Rozbudowa sieci teletechnicznej magistralnej oraz przełączenia istniejącej sieci na nową CA" z listopada 1988 r. Na karcie 43 brak jest wskazania numerów działek po których przebiegać ma budowa przedmiotowej sieci. Karta ta zawiera jedynie plan sytuacyjny budowy kanalizacji teletechnicznej magistrali naniesiony na mapę w skali 1:500. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu, że organ w takiej sytuacji powinien w pierwszej kolejności dysponować wyrysem z mapy ewidencyjnej działki [...] wraz z naniesionym na niej przebiegiem sieci telekomunikacyjnej zgodnie planem sytuacyjnym wynikającym z karty 43. Takiego dokumentu w aktach sprawy brak. Tym samym organ I instancji nie miał możliwości przeprowadzenia rzetelnej oceny w zakresie ustalenia czy trakt telekomunikacyjny i studzienka telekomunikacyjna znajdujące się na działce skarżącego wybudowane zostały w ramach inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z 12 sierpnia 1991 r. Słuszne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek czynności organu I instancji zmierzających do ustalenia w jakiej dacie powstał obiekt budowlany, w postaci sieci telekomunikacyjnej w miejscowości Trzebinia, na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę z 12 sierpnia 1991 r. wydanej przez Urząd Miasta w Trzebini, a zatem czy została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r. bo wtedy - zgodnie z treścią art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. - zastosowanie będzie miała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. czy też po 1 stycznia 1995 r. bo wtedy zastosowanie będzie miała ustawa Prawo budowlane z 1994 r. Wskazane uchybienia w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym uznać należało - jak zasadnie uznał Sąd I instancji - że naruszenia te, mające charakter procesowy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie sposób było ocenić czy w sprawie wystąpiła określona w art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania. Z powyższych względów uznać należało, że kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób prawidłowy odpowiadający wymogom określonym w powołanych wyżej art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji rozpoznał sprawę na pierwszym posiedzeniu, zatem podjął czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.