II FSK 120/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1025/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K.uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 11 czerwca 2014r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 6o i 6q oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), w związku z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz przepisów uchwały nr XXVI/222/2012 Rady Miejskiej w Kole z dnia 30 października 2012 r., w sprawie określenia terminu, częstotliwości i tryby uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.,Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 5286), określił Spółdzielni Mieszkaniowej w K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie 75.941,31 zł miesięcznie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie do dnia 15 maja 2013 r. Nie uczyniła tego również na wezwanie organu z dnia 23 stycznia 2014 r. do złożenia deklaracji, a jedynie przekazała organowi informację o liczbie osób zamieszkujących nieruchomości zarządzane przez Spółdzielnię. W związku z tym, postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia Spółdzielni Mieszkaniowej w K. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi zarządzanymi przez Spółdzielnię. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta K. określił stronie wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, zgodnie z art. 6o u.c.p.g., a ponadto uwzględniając okoliczność, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). Organ wskazał na dane dotyczące kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych – odniesieniu do nieruchomości zarządzanych przez Spółdzielnię. W ocenie organu pierwszej instancji, ustalony stan faktyczny sprawy, w oparciu o zobiektywizowane kryteria, pozwolił określić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jaką w kontekście uwarunkowań ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winna uiścić Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że prawidłowo skalkulowano wysokość opłaty, przyjmując zobiektywizowane kryteria. Organ prawidłowo naliczył wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując okres, za który powstało zobowiązanie i stało się ono wymagalne (upłynął termin jego płatności). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6o u.c.p.g. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, który przyjął, że "uzasadnione szacunki", o których stanowi art. 6o u.c.p.g. określa się na podstawie przepisu art. 6r ust. 2 pkt. 1 i 2 tej ustawy. Skarżąca zarzuciła, że art. 6o wyraźnie wskazuje, że "uzasadnione szacunki" organ określa biorąc pod uwagę średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że decyzje organów podatkowych zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazano, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W przypadku tych nieruchomości, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.). Jednak rada gminy jest uprawniona również do różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ww. art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, o czym stanowi art. 6k ust.1 pkt 1 u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w sposób autonomiczny, choć nawiązujący do treści art. 23 § 3 Ordynacji podatkowej, kształtuje metodę oszacowania podstawy określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały oszacowania podstawy opłaty, nie wdrożyły metody porównawczej, o której mowa w art. 6o u.c.p.g. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik SKO w Kole zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)naruszenie prawa materialnego: - art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określenie przez organ wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, może nastąpić wyłącznie z uwzględnieniem metody porównawczej, a nie innych zobiektywizowanych kryteriów pozwalających na ustalenie uzasadnionych szacunków, w sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacjami o średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółdzielni wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w K. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami gminy nie są zobowiązane do prowadzenia ewidencji ilościowej odpadów powstających na nieruchomościach. Również żadna z ustawowych metod ustalania wysokości opłaty, odnosząca się do nieruchomości zamieszkałych, nie przewiduje jej kalkulacji w oparciu o rzeczywistą ilość odpadów wywożonych lub powstałych na danej nieruchomości. Zdaniem organu przewidziana w art. 6o u.c.p.g. (w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r.) metoda określenia opłaty za gospodarowanie odpadami w drodze decyzji stoi w sprzeczności z zasadami kalkulacji tej opłaty przewidzianymi w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Żadna z tych metod nie przewiduje bowiem kalkulacji opłaty w oparciu o dane rzeczywistej lub chociażby szacunkowej ilości odpadków powstających na danej nieruchomości (jedyny wyjątek stanowią nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w odniesieniu do których opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest kalkulowana jako iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty). Organ odwoławczy podkreślił, że dokonując oszacowania wysokości opłaty Spółdzielni Mieszkaniowej w K., Burmistrz Miasta K. zastosował obiektywne kryteria wynikające samej istoty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zastosowanie natomiast metody porównawczej (wskazanej przez WSA w Poznaniu) prowadziłoby do istotnych błędów w obliczaniu należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Spór powstał na tle interpretacji art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.’ dalej "u.c.p.g."). Chodzi bowiem o rozstrzygnięcie czy zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję SKO w Koninie oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na to, że dokonując oszacowania podstawy opłaty, organy nie wdrożyły metody porównawczej, o której mowa w art. 6o ust.1 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu odnoszącym się do realiów sprawy, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W przytoczonym unormowaniu ustawodawca ustanowił zatem specjalny tryb weryfikacji deklarowanych danych, w zakresie ustalenia tej opłaty wskazując na "dostępne dane" albo "uzasadnione szacunki" (alternatywa rozłączna), które stosuje się przy braku deklaracji lub istnieniu "zasadnych wątpliwości", co do zawartych w nich danych. Jeżeli deklarację złożono i jest ona prawidłowa, decyzji z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., nie wydaje się. Zdaniem WSA w Poznaniu organy obu instancji nie podjęły działań zgodnych z przytoczonym art. 6a u.c.p.g., albowiem dokonując oszacowania podstawy opłaty nie wdrożyły metody porównawczej, o której mowa w tym przepisie. Dla Sądu pierwszej instancji punktem odniesienia dla oszacowania podstawy opłaty mogła być np. średnia ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach Spółdzielni bądź nieruchomościach osiedli mieszkaniowych administrowanych przez Miasto Koło. W ocenie natomiast wnoszącego skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 6o u.c.p.g., w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r., jak też pozostałe przepisy ustawy nie precyzowały z ilu podobnych nieruchomości powinny pochodzić dane porównawcze stanowiące podstawę do wyliczenia średniej ilości powstających na nich odpadów. Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że strona, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Kole, nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi we właściwym terminie. Nie dopełniła także tego wymogu po wezwaniu organu. Przekazała jedynie informację o liczbie osób zamieszkujących nieruchomości zarządzanie przez Spółdzielnię. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaistniały przewidziane w art. 6o ust. 1 u.c.p.g. podstawy do określenia w drodze decyzji wysokości, w drodze decyzji, zgodnie z zasadami wskazanymi w tym przepisie. W ramach tego postępowania, do określenia wysokości opłaty, uwzględnia się jeden z dwóch parametrów: - dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, albo - uzasadnione szacunki. Ważne jest to, że drugi parametr określenia wysokości opłaty stosuje się tylko wówczas, gdy brakuje danych właściwych dla wybranej przez radę gminy metody. Analiza dalszego fragmentu przytoczonego przepisu wskazuje, że przy ustaleniu wielkości opłaty w oparciu o "uzasadnione szacunki", uwzględnia się średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Użyty przez prawodawcę zwrot "w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy" oznacza, że ustawowe odniesienie do średniej ilości odpadków komunalnych na podobnych nieruchomościach dotyczy również nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przyjął drugi parametr określenia wysokości opłaty ("uzasadnione szacunki"). Istnienie podstaw wyboru tego parametru nie jest kwestionowane. WSA w Poznaniu wytyka jednakowoż błędne posłużenie się tą metodą, poprzez odwołanie się przez organ do regulacji art. 6r ust. 2 u.c.p.g. i uwzględnienie przy szacowaniu, ponoszonych przez gminę, a wskazywanych w tym przepisie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W ocenie rozpatrującego sprawę składu orzekającego NSA, rację przyznać należy Sądowi pierwszej instancji, że takiej możliwości przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. nie przewidywał. Regulacja ta wskazywała wyraźnie na konieczność odniesienia się – przy szacowaniu – do średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Natomiast art. 6r ust. 2 u.c.p.g. wylicza koszty, które gmina jest obowiązana ponosić z pobranych opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi, tj. 1) odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych; 2) tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługę administracyjną tego systemu; 4) edukację ekologiczną w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. W konsekwencji uznać należy za niezgodną z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. przyjętą przez organy metodę szacowania opłaty wyłącznie w oparciu o ponoszone przez gminę koszty, o których mowa w art. 6r ust. 2 tej ustawy, z pominięciem wymienionej w pierwszym z wymienionych przepisów metody oszacowania, uwzględniającej średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji jedynie przykładowo (niewiążąco) wskazywał na "średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach Spółdzielni bądź nieruchomościach osiedli mieszkaniowych administrowanych przez Miasto K.". Trudno natomiast zaakceptować argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, o trudnościach związanych z zastosowaniem metody porównawczej, skoro z uchwały Rady Miejskiej w Kole z dnia 14 grudnia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty wynika (§ 1), że opłata taka stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. Nie dostrzegając zatem, by WSA w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 6o ust. 1 u.c.p.g., Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.